2021-12-09
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【研究园地】生态环境导向的开发(EOD)模式实施要义与实践探析

2021-08-05



摘要

生态环境导向的开发(EOD)模式(以下简称“EOD模式”)是“绿水青山就是金山银山”理念在项目运作与实操中的具体应用,是破解生态环境治理与产业发展瓶颈的有效途径,是实现生态环境治理创新发展的有益尝试。通过EOD模式可以实现产业开发项目对生态环境治理项目投入的反哺,实现生态环境治理与关联产业开发项目的有效融合。本文分析了EOD模式实施的要义与主要特征,并从项目策划、项目运作、资金筹措、收益平衡和项目绩效等方面提出了EOD项目实施的路径和建议。


文 / 逯元堂  赵云皓  辛璐  卢静  徐志杰

生态环境导向的开发(Eco-environment-oriented, EOD)模式(以下简称“EOD模式”)是种创新性的项目组织实施模式,是以生态文明思想为引领,以可持续发展为目标,以生态保护和环境治理为基础,以特色产业运营为支撑,以区域综合开发为载体,采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式,推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合,统筹推进,一体化实施,将生态环境治理带来的经济价值内部化的项目组织实施方式[1]。2016年印发的《国务院关于印发“十三五”生态环境保护规划的通知》中明确提出,探索环境治理项目与经营开发项目组合开发模式。2020年以来,生态环境部、国家发展改革委、国家开发银行联合印发《关于推荐生态环境导向的开发模式试点项目的通知》(环办科财函〔2020〕489号)、《关于同意开展生态环境导向的开发(EOD)模式试点的通知》(环办科财函〔2021〕201号)等文件,确定36个项目开展EOD模式试点工作。本文在分析开展EOD模式创新的背景与意义、实施要义和特征的基础上,提出了采用EOD模式实施的项目(以下简称“EOD项目”)组织实施的路径及建议。


开展EOD模式创新的背景与意义


EOD模式是践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要举措


中共十八大以来,以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设放到治国理政的重要位置。在习近平生态文明思想的指导下,我国生态环境保护发生了历史性、转折性、全局性变化[2]。“绿水青山就是金山银山”理念揭示了发展与保护的本质关系,指明了实现发展与保护内在统一、相互促进、协调共生的方法论[3-4]。EOD模式通过统筹生态环境治理与产业发展、区域开发与持续运营、投融资与项目实施等,建立经济发展与生态环境保护之间的平衡点,把环境资源转化为发展资源,把生态优势转化为经济优势,是“绿水青山就是金山银山”理论在项目运作与实际操作层面的具体应用[5]。积极探索符合地方特色的生产发展模式,夯实“绿水青山”本底、壮大绿色发展动能、探索“绿水青山”与“金山银山”的转化机制,不断发展壮大生态经济,培育高质量发展的绿色增长点,有利于推动生态环境高水平保护,促进经济高质量发展[6]


EOD模式是破解生态环境治理与产业发展瓶颈的有效途径


生态环境治理投资主要来源于各级政府财政预算内资金、地方债券、社会资本等。受防范金融风险、化解地方政府债务风险等政策影响,公益类、纯政府付费的生态环境治理项目面临总体投入不足、投融资渠道不畅等问题,表现在产业方面即为环保产业潜在市场难以转化为现实市场。以政府投资为主的格局与财政资金有限之间的矛盾,造成环保产业潜在市场与现实市场存在较大差距。同时,由于投资回报机制与生态产品价值转化机制不健全,生态环境治理与生态环境质量改善带来的价值提升相互割裂,环保产业缺乏自我造血功能,可持续发展能力有待提高[7]。EOD模式下,生态环境治理成效为产业开发带来增量收益,并依靠产业开发反哺生态环境治理的投入,有效缓解了政府投入的压力,并有利于企业(社会资本)和金融机构参与项目投入,有效破解了生态环境治理与产业发展的瓶颈。


EOD模式是实现生态环境治理创新发展的有益尝试


《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革,推动经济高质量发展的指导意见》(环规财〔2018〕86号)首次明确提出,探索开展EOD模式,推进生态环境治理与生态旅游、城镇开发等产业融合发展,在不同领域打造标杆示范项目。2018年印发的《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》要求创新环境治理模式。2020年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》,要求创新环境治理模式,对工业污染地块,鼓励采用“环境修复+开发建设”模式。《关于扩大战略性新兴产业投资 培育壮大新增长点增长极的指导意见》(发改高技〔2020〕1409号)指出,探索开展EOD等环境治理模式创新,提升环境治理服务水平,推动环保产业持续发展。中共十九届五中全会公报从需求侧和供给侧提到要大力发展环保产业,建立生态产品价值实现机制,培育新技术、新产品、新业态、新模式。2021年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》,鼓励将生态环境保护修复与生态产品经营开发权益挂钩,对于开展荒山荒地、黑臭水体、石漠化等综合整治的社会主体,在保障生态效益和依法依规的前提下,允许其利用一定比例的土地发展生态农业、生态旅游来获取收益。EOD模式作为环境治理模式创新的重要内容,是落实创新发展理念的具体实践,通过先行试点,总结经验,探索路径,推进生态环境治理创新发展。


EOD模式实施要义与特征


EOD模式有其自身的特征与要求,其核心要义是将生态环境治理作为开发项目的投入要素,将生态环境保护产生的收益提前锁定,转化为对生态环境治理项目投入的反哺,减少公益性生态环境治理项目的政府投入。实践中要防止EOD模式概念泛化,EOD项目要具备以下几方面的特征。


实现产业开发项目对生态环境治理项目投入的反哺


提升生态环境治理项目的造血功能,降低公益性生态环境治理项目的政府投资(或付费),提高环保产业可持续发展能力是推进EOD模式的目标。将未来生态环境质量改善的溢价前置到生态环境治理投入中[8],使得外部经济性内部化,即生态环境治理的投入可以通过土地利用发展生态农业、文化旅游、健康养生、新能源等项目的收益获得,也可以从未来产业的开发或经营权,如矿产等资源开采权、基础设施特许经营权等方面获得。EOD项目应在项目内部建立产业收益补贴生态环境治理投入的良性机制,使得生态环境治理项目本身具备稳定的收益和可融资性,进而减少政府付费和可行性缺口补助,提升生态环境治理项目自身造血功能,推进环保产业潜在市场向现实市场的转变。此外,项目实施的长效机制也是EOD模式实施的关键。一方面,生态环境治理项目本身具有投入大、见效慢、回报周期长等特点,要建立长期的建设、运营与维护周期,确保生态环境治理的效果和产业持续稳定的发展;另一方面,在政府层面,应探索建立EOD项目组织实施机制,包括项目统筹、部门协同、资金整合、监督管理等,解决EOD项目实施过程中机制上存在的瓶颈障碍和问题。


实现生态环境治理与关联产业开发项目的有效融合


EOD项目选择应充分结合当地的实际情况,因地制宜。EOD模式中的生态环境项目应以解决区域生态环境突出问题为导向,系统施治,主要涉及区域流域综合整治、生态修复与保护等公益性较强、收益性差的生态环境治理项目。同时,生态环境质量的改善对关联产业开发具有明显的价值提升作用,通过加强统筹、整体实施,能够将未来溢价提前锁定并用于生态环境治理。生态环境治理与产业开发项目之间要具有较强的关联性,能够将“谁受益,谁补偿”“谁保护,谁受益”落实在项目实施层面。


采用一体化方式实施生态环境治理项目与关联产业开发项目


一体化方式实施是EOD项目的充分必要条件。一体化方式实施是指将生态环境治理项目和产业开发项目作为一个整体项目,由一个市场主体整体实施,统筹推进。具体体现为三个方面:一是由一个市场主体统筹实施,即一个主体或联合体成立项目公司作为业主;二是两类项目要统筹为一个整体项目实施,做好项目成本和收益的综合测算,融为一体,避免两类项目割裂实施;三是加强EOD项目的统筹设计和统一规划,采用建设—运营一体化方式实施。只有通过一体化方式实施,才能真正实现肥瘦搭配,确保EOD项目实施主体获得合理收益,实现产业开发项目对生态环境治理项目的反哺;才能促使实施主体合理安排项目实施计划,实现短期投入与长期运营有机统筹,确保达成项目目标。


EOD项目实施路径与建议


识别关联产业,分析EOD模式实施的可行性


明确生态环境治理目标。EOD模式试点是为解决当前生态环境治理中遇到的难题的探索性创新。并非所有项目均可采用EOD模式实施,科学开展项目前期谋划是推进EOD项目实施的充分条件。结合区域生态环境治理需求,主要针对实施紧迫性强、生态环境效益高、对关联产业具有较强的价值溢出的项目,合理确定项目实施边界和目标要求,开展项目谋划和顶层设计,明确项目建设内容、技术路线、投资估算等。生态环境治理项目策划应紧密围绕当地生态环境治理的重点任务,以改善区域生态环境质量为目标,以带动关联产业价值提升为导向,合理确定生态环境治理项目的建设内容、建设规模。


准确识别关联产业。充分考虑生态环境治理项目的外部经济性,明确生态环境质量改善后价值提升的外溢流向,确定与之关联的产业开发项目及边界范围。产业开发项目应符合当地社会经济发展实际,选择与生态环境关联度高、经济发展带动力强、项目收益好的项目,如“光伏+”、生物质能利用等清洁能源项目和生态农业、旅游、健康养生等项目。要结合项目收益水平等综合测算,合理确定产业开发项目的边界范围、建设内容等。


分析生态环境治理项目与关联产业开发项目一体化实施的可行性。从项目区域范围、实施主体、技术路线、成本效益、政策要求、实施周期等方面,统筹分析生态环境治理项目与关联产业开发项目一体化实施的可行性,综合测算项目成本收益,在保障社会资本投资收益的前提下,尽可能实现项目成本收益平衡,减少政府资金投入。在项目层面无法实现成本收益平衡的项目,要明确政府投资规模和资金渠道的可能性。并在各自项目可行的前提下,开展EOD项目统筹设计。


综合测算,建立项目内部反哺机制


在EOD项目实施过程中,要坚持生态优先,践行绿色发展理念,科学确定项目建设内容,将生态环境治理项目搭配资源、产业开发项目一体化实施,推动一、二、三产业融合发展,实现生态环境资源化,产业经济绿色化,破解生态环境治理缺乏资金来源渠道、总体投入不足、环境效益难以转化为经济收益等瓶颈问题,提升环保产业可持续发展能力。


将生态环境治理项目与关联产业开发项目融合实施,就要对整体项目算好大账、长远账、整体账、综合账。既要考虑产业开发项目自身的盈利能力,也要充分考虑生态环境质量改善的外部经济性;既要考虑产业开发项目自身的成本,也要充分考虑生态环境治理成本。要将生态环境治理项目与产业开发项目作为一个整体进行分析评价,以确保整体项目的合理收益为前提。既要开展项目财务评价,从项目的角度出发,计算项目范围内的财务效益和费用,分析项目的盈利能力和清偿能力,评价项目在财务上的可行性,也要开展社会评价和国民经济评价,从区域经济整体利益的角度出发,计算项目对区域经济的贡献,分析项目的经济效率、效果和对社会的影响。


EOD项目将生态环境治理与产业开发项目融合为一体实施,要整体测算项目成本、收益,明确政府可行性缺口补助或政府付费额度。对生态环境质量改善带来的溢价要合理预估,明确社会资本的合理回报。在EOD模式下,要将生态环境治理后的溢价反哺到生态环境治理等公益类项目的建设中。在保证合理利润的情况下,当项目收益能够完全实现反哺生态环境治理项目,EOD项目资金筹措主要依靠企业自筹,不需要政府资金投入;当项目收益难以覆盖EOD项目全部投资、经营成本和合理利润时,在企业自筹的基础上,需要运用政府投资补贴或者政府和社会资本合作的方式,政府对项目予以补助或付费,以确保企业获得合理利润。


依据项目具体情况分为“生态环境+产业开发”和“产业开发+生态环境”两类。“生态环境+产业开发”类EOD项目,以生态环境治理为主,将有公益性较强的生态环境治理项目与较好收益的产业开发项目有机组合,关联产业开发项目作为项目收益的补充来源,产业开发项目收益能部分覆盖生态环境治理项目的建设运营成本。“生态环境+产业开发”类EOD项目往往无法实现项目自身的成本收益平衡,需要政府补助以减少社会资本投入,确保社会资本获得合理的收益。要明确政府投资规模和资金渠道的可能性,并与传统实施方式下政府资金投入及效益进行综合比较研判,确保通过关联产业开发项目实现对生态环境治理项目的反哺。“产业开发+生态环境”类EOD项目,以产业开发项目为主体,辅以生态环境治理项目,将生态环境治理项目作为产业开发项目的一部分,在社会资本获得合理收益的前提下,不再需要政府资金投入,可通过一体化实施实现项目成本收益平衡。根据项目成本收益情况,可适当优化调整项目边界范围、项目建设内容、项目投资估算等,以确保项目可行、收益合理。


在政府层面,资金相关的支持方式包括中央和省级专项资金、政府专项债、国际金融贷款、政府和社会资本合作(PPP)出资、政府投资基金投资等。对于专项资金,可依据EOD生态环境治理项目的建设内容,按照中央环保专项资金管理有关办法申请,内容主要涉及水污染防治、土壤污染防治、农村环境治理等。申请专项债的领域主要是污水处理设施与管网建设、垃圾处理与环卫处置建设等。同时,地方应将生态环境治理作为保障民生福祉的重要内容,支持EOD项目实施。对政府可行性缺口或政府付费额度过大的项目,在政府财力难以保障的情况下,需要依据项目收益能力合理调整项目建设内容,在改善生态环境质量,保障民生福祉的同时,减少政府财政资金支出的压力。


因地制宜,推进项目规范实施


EOD项目内容丰富,生态环境治理与关联产业类型多、复杂性强,涉及面广,不同生态环境治理项目与关联产业项目融合发展的路径与运作方式存在较大差异。应根据EOD项目的类型和边界范围、建设内容、成本效益测算,确定项目一体化实施的具体步骤、立项方式、政策要求、周期、绩效目标等,依法依规做好项目立项和招投标等前期工作。


统筹项目立项。EOD项目可根据生态环境治理项目与产业开发项目的具体情况,分别进行立项,整体实施;或者将生态环境治理项目与产业开发项目统筹设计,整体立项。根据政府投资情况,对需要政府投入资金的项目,按照《政府投资条例》的有关要求做好项目立项;对不涉及政府投资的企业投资项目,按照《企业投资项目核准和备案管理条例》等要求做好项目立项工作;对采用PPP模式推进的EOD项目,按照PPP模式的规范实施要求,做好PPP项目入库,并严格按照PPP模式的有关规范要求推进项目实施[9]


明确社会资本参与方式。对涉及政府投资(可行性缺口补助或政府付费)的项目,要按照招投标或政府采购的有关要求,采用竞争的方式确定社会资本方;对社会资本投资的项目,按照招商引资及社会资本投资的有关要求,确定项目实施主体。因涉及生态环境治理项目,在确定社会资本方的过程中,需要明确生态环境治理的成效目标,并采取切实有效的方法确保环境治理成效目标的实现,将绩效考核与政府付费或政府补贴挂钩。


加强项目监管。EOD项目是一个系统工程,涉及项目决策、设计、招投标、施工、竣工、运营等各个环节,政府方和项目方的管理水平尤为关键。应从各自的管理职责与利益角度来明确其职责范围,充分发挥其监督管理作用,有效加强项目监管,确保项目规范实施。


试点先行,探索可复制推广的经验


试点是示范和推广的基础,通过试点取得经验后再加以推广。EOD试点要在项目组织实施方式上创新,求精不求大,求效不求全,重在模式探索,总结经验,守正出新。在试点中不追求大体量、全区域、全要素,要因地制宜,量力而行。通过试点,分析EOD模式实施的适用条件、制约瓶颈、化解途径、实施路径,通过实践、认识、再实践、再认识等反复过程,在实践中获得真知和经验。但试点不等于示范,更不同于推广,要先试点、后总结、再推广,在试点的基础上总结可复制的经验,打造EOD示范项目,而后以点带面、逐步推广。



逯元堂:生态环境部科技与财务司

赵云皓、辛璐、卢静、徐志杰:生态环境部环境规划院

载于《环境保护》2021 年第 14 期,总第 708 期


文献来源:逯元堂赵云皓辛璐, 等生态环境导向的开发(EOD)模式实施要义与实践探析[J]. 环境保护, 2021, 49(14): 30-33.

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《环境保护》

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