2021-12-09
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“PPP资产证券化”圆桌论坛专家观点集锦

2017-11-10


本文系作者独家供稿,转载请注明来源:

“财政部PPP中心”及“道PPP”公众号


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圆桌主题论坛四以“PPP资产证券化”为主题,邀请各发言嘉宾探讨PPP资产证券化在国内发展的理论和实践。下文为本场论坛见精彩观点摘录。


主旨演讲:财政部金融司副司长 董德刚

主持人:中国资产证券化研究院院长 林华

讨论嘉宾:

财政部金融司副司长 董德刚

上海证券交易所副总经理 刘绍统

银行间市场清算所股份有限公司董事、副总经理 李瑞勇

中国人民银行金融市场司信贷一处处长 曾辉

五牛股权投资基金管理有限公司副总裁 全宇

中信证券资产证券化联席负责人 刘炜敏


第一部分:主旨演讲

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财政部金融司副司长 董德刚

董德刚:

各位来宾、各位朋友,女士们、先生们大家上午好,很荣幸参加论坛今天这个环节的讨论并发言,我也非常高兴有这个机会与大家共同探讨PPP项目资产证券化有关问题。我发言的主题是贯彻落实党的十九大精神,推进PPP项目资产证券化迈入发展新阶段。

2013年以来,按照党中央、国务院的决策部署,有关方面共同努力,积极推动政府和社会资本合作取得了积极进展,PPP理念深入人心,制度体系基本建立,市场框架初步形成,PPP项目加速落地。随着大批PPP项目逐步进入实施阶段,社会资本方的大量前期投资固化项目资产,如何将存量资产盘活转化为现金资产,提高资产的流动性,拓展社会资本的发展空间,不仅成为社会各界广泛关注的问题,也成为我国PPP持续健康发展要解决好的一个关键问题。根据形势发展的需要,财政部坚持“分类实施、强化监管、规范流程”的总体思路,着力推进PPP资产证券化规范发展。

与一般资产证券化类似,PPP项目资产证券化有利于推动项目与资本市场对接,丰富融资渠道,盘活存量资产,提高社会资本的经营实力,通过资产证券化方式还能将投资运用周期较长的PPP项目转化为不同类型的中短期投资产品,提高PPP项目的投资吸引力,并借助资本市场的信息披露和价值发现功能,倒逼PPP项目规范实施,提升PPP项目的整体质量。此外,通过PPP项目资产证券化,也有助于丰富资产证券化市场的产品类别,满足不同风险和收益偏好的投资需求,助推我国资本市场的发展,意义十分重大。

近年来,随着我国PPP项目资产证券化的理论和实践探索,我们也看到,在实践过程中存在一些不尽如人意的地方,制约了PPP项目资产证券化的顺利开展。比如有关PPP项目资产证券化的规定实操性有待加强;资产市场普遍担心,PPP项目中社会资本方通过资产证券化完全“退出”、影响公共服务的持续性和稳定性;还有的PPP项目资产证券化陷入追求主体担保的误区,脱离了“资产支持”的出发点,将项目偿付责任向政府延伸等。针对上述问题,为稳妥规范推进PPP项目资产证券化工作,财政部会同人民银行和证监会在广泛调研和深入研究的基础上,联合发布了《关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事宜的通知》(财金﹝2017﹞55号),按照发起人不同类型分类定位,分别实施PPP项目资产证券化,进一步完善工作程序和管理要求,在风险隔离、成本收益分担、防范刚性兑付等方面明确政策措施。

为规范推进PPP项目资产证券化,我认为必须注意以下六个方面的问题:

第一,以项目为主,促进PPP资产证券化健康发展。PPP资产证券化能否健康发展,根本上讲还是要看PPP项目的健康与否,我们始终强调要进一步增强风险意识,采取有效措施,加大监管力度,提高PPP项目质量。要坚决纠正明股实债、固定回报、政府兜底等“伪PPP”项目,强化财政能力论证10%的硬约束,坚决防范PPP项目运营的风险蔓延到投资人、投资市场。

第二,不能将PPP项目资产证券化作为社会资本方提前退出的渠道。PPP项目资产证券化虽然可以实现未来现金流的提前变现,但主要作为项目再融资和提高资产流动性的一个手段,不能放任社会资本方从PPP项目中全部退出,否则将导致项目专业化运营主体的缺位,这样做不符合PPP与运营商运营核心的要求,也不利于保障资产证券化产品投资人的利益。

在PPP模式中社会资本方和运营商始终是处于核心地位,通过资产证券化将运营维护的责任转移至财务投资者有违PPP的政策初衷。资产证券化投资人收益的实现,归根结底取决于基础资产的持续稳定运营,仍然依赖于发起人的行业背景和运营管理能力,需要发起人有效组织项目的运营维护,确保项目的正常经营和现金流的稳定。我们要引导PPP证券化朝着有利于盘活PPP项目资产、优化资产结构、提高资产流动性、增强社会资本在PPP项目中再融资和再投资能力的方向发展,而不是一味的强调退出。

第三,要针对发行人不同类型,分类推动PPP项目资产证券化。从基础资产看,PPP项目公司的收费收益权,以及项目公司股东的股权收益权,都能带来持续稳定的现金流,契合资产证券化基础资产特征,均可开展资产证券化。在水务、热力、燃气、高速公路等行业,已有大量以收费收益权为基础资产开展资产证券化的案例。PPP项目公司以收费收益权开展资产证券化,实质是将未来收入的提前变现,实现项目再融资,降低项目总体融资成本。PPP项目公司股东以股权收益权开展资产证券化,能够盘活存量资产,回笼部分现金,实现轻资产运作的目的。因此针对发行人不同类型和定位,分别设置发行条件和标准,对股权和收益权的变化实施比例控制。

第四,注重风险隔离,坚持“防风险”的政策底线,避免刚性兑付向政府延伸。资产证券化的实质是利用基础资产产生的稳定现金流,作为投资人本息偿付的资金来源,是一种独立于主体信用的融资工具。根据资产证券化设计原理,通过特殊目的载体和必要的增信措施,已在基础资产与发行人资产之间做好风险隔离,发行人对资产证券化产品不承担约定以外的连带偿付责任。为了打消市场上有关“刚性兑付”的心理预期,避免将资产证券化产品的偿付责任向政府延伸转移,加重政府的债务风险隐患,我们进一步明确政府以PPP合同约定的支付责任为限,进行支付。除此之外,不再承担连带担保责任和偿付责任。

第五,要简政放权。政府方和社会资本方应在PPP合同中事先约定相关各方的资产证券化权利和义务,相关发行人按照合同约定,依法履行资产证券化决策实施程序。各级财政部门不得因PPP项目增设审批审核事项,省级财政部门可会同行业主管部门择优推荐资产证券化项目。进一步优化PPP项目资产证券化审核程序。研究建立PPP项目资产证券化业务受理、审核及备案的绿色通道,对各省财政部门推荐的项目和中国PPP基金投资的项目给予优先审核。

第六,要公开透明。要完善PPP项目信息披露,确保相关项目披露的真实、可靠、公开、透明,接受社会公众的监督,为PPP资产证券化健康发展营造一个良好的环境,奠定一个坚实的基础。

PPP项目资产证券化的工作才刚刚开始,市场广阔、潜力巨大,面临的风险和挑战也不容忽视。在当前防范金融风险、严控政府债务增量的背景下,我们要深入贯彻党的十九大精神,坚持稳中求进的工作总基调,遵循“加强协作、完善制度、回归本源、稳妥推进”的原则,继续与人民银行、证监会和发行机构等有关方面加强协作,共同推动PPP项目资产证券化持续健康发展。

谢谢大家!


第二部分:嘉宾观点



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中国资产证券化研究院院长 林华


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上海证券交易所副总经理 刘绍统

刘绍统:

近年来我国公共服务领域PPP取得了很大的发展,国务院、财政部等部门出台一系列的政策文件,各地政府及其相关部门不断加强和规范PPP市场建设,社会资本踊跃参与。

PPP这一创新模式发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,建立了公共服务与社会资本之间的桥梁。按照市场化方式开展公共服务领域政府和社会资本合作使PPP与资本市场有了天然的融合度。将有稳定现金流的PPP项目未来收益权等设计成证券,在资本市场向更广泛的机构投资者发行和交易,是资产证券化的基本原理。

财政部人民银行证监会发布了关于规范开展政府和社会资本合作项目资产证券化有关事项的通知,明确开展证券化的PPP项目筛选,PPP项目资产类别,PPP项目资产证券化的程序和要求,建立了PPP与资本市场之间的桥梁。

上交所十分重视推进PPP资产证券化,PPP资产证券化推进之后已有四个PPP项目在上交所市场发行资产支持证券,还有部分项目在申报、审核中,这些项目涉及污水处理、供热、市政工程等领域。值得说明的是,我国近年大力推进PPP模式,一些项目尚处于制定方案、招投标过程之中,一些项目资产未来现金流尚不能完全确定。目前PPP资产证券化的规模尚不大,随着PPP市场发展和可供证券化的基础资产增加,未来PPP资产证券化必将成为资本市场一个具有重要影响的板块。

上交所在证监会的领导下积极采取措施,推进PPP项目资产证券化的开展,一是专门成立了PPP项目专项工作小组,明确专人负责落实,加强对PPP运营模式和PPP项目资产证券化业务的深入研究,对符合条件的PPP项目鼓励和支持开展资产证券化,积极培育PPP资产支持证券的投资者,加强产品与投资者对接,提升市场服务质量和效率。

二是研究制定了PPP项目资产支持证券挂牌条件确认指南,明确了不同类别资产的合格标准,相关原始权益人和中介机构的要求。对项目主管部门推荐的项目和中国政企合作投资基金投资的项目资产证券化建立受理、审核绿色通道,专人专办,提高受理审核挂牌的工作效率。对国家支持鼓励的项目提前对接,优化审核,提高市场服务质量。

三是研究制定了PPP项目资产支持证券信息披露指南,加强PPP资产支持证券全生命周期信息披露和监管,加强风险监测、预警和化解处置,保护投资者合法权益,促进PPP项目建设、运营的规范化和阳光化。

PPP项目资产证券化制度体系已经建立,PPP项目资产证券化业务已经开展。下一步,上交所将继续加强市场服务,与比较成熟的PPP项目对接,与PPP项目各相关参与方对接,促进市场机构完善交易结构设计和创新,涵盖PPP项目收益权、项目公司股权、合同债权等各类基础资产开展证券化,增强资产证券化对基础设施建设和公共服务的支持力度。

另一方面上交所将与主管部门一道,加强对投资者的培育,引导投资者特别是长期投资者投资PPP资产支持证券,通过市场机制和力量实现投融资的平衡,加强信息披露和一线监管,支持PPP持续健康发展。与此同时,上交所利用多层次资本市场,开展债券产品和基础设施不动产投资信托基金(REITs)等创新,为符合条件的PPP项目提供多渠道融资服务,提升资本市场服务实体经济和社会发展的能力,贯彻落实好党的十九大精神,谢谢大家。


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银行间市场清算所股份有限公司董事、副总经理 李瑞勇

李瑞勇:

PPP项目投资具有回报期长且稳定等特点,适合通过证券化来融资,有利于减轻社会资本融资困难,盘活PPP项目存量资产,对PPP模式的推广具有重要作用。在公共服务领域推广运用PPP模式,是国家确定的一项重大改革任务,对于构建现代财政制度、加快新型城镇化建设、提升国家治理能力具有重要意义。与PPP模式快速发展相对应的是对于社会资本需求的日益增加,由于PPP模式建设的公共基础设施项目投资资金大,期限长的特点,近几年,监管部门出台了一系列相关政策规范PPP项目资产证券化的程序和监督管理。上海清算所一直在关注PPP项目资产证券化的发展,我们有义务也有能力服务于PPP资产证券化。

下面,我将对PPP项目资产证券化在银行间市场的发展谈谈个人想法,主要三个方面:一是银行间债券市场具备培育发展PPP项目资产证券化的环境;二是上海清算所已经为PPP项目资产证券化提供登记托管、清算结算服务;三是上海清算所将大力支持PPP项目资产证券化的发展。

第一,银行间债券市场具备培育发展PPP项目资产证券化的环境。

我国银行间债券市场自1997年成立以来不断发展壮大,在中国债券市场的快速发展中起到了主导作用。多年来,银行间市场已培育了多元化的发行人和投资人队伍,供需两侧参与者丰富,资金实力雄厚,且银行间市场采用一对一询价的交易机制更适合较大规模的交易。可以说,银行间市场具备PPP项目资产证券化发展的明显优势。

首先,从发行人来看,各类金融机构、非金融企业,包括境外机构投资者均可在银行间债券市场发行债券募集资金,目前通过上海清算所发行债券的发行人已有4601家。与普通债券相比,PPP项目资产证券化的募集资金需以注入资产池资产时约定的价格向PPP项目公司购买特殊基础资产。从发行类型看,PPP项目可供资产证券化的标的十分丰富,从交通设施建设、污水处理、供暖到体育场馆建设等公益性项目,几乎涵盖各项公共领域。目前,有资产管理公司、证券公司、信托公司作为发行人,率先在银行间市场上开展了PPP资产支持专项计划和资产支持票据等项目。

其次,从投资人角度看,银行间债券市场的投资者涵盖了境内外各类机构,能够提供中长期、稳定的资金来源,有效契合PPP项目融资需求的规模大、期限长的特点。从境内投资人看,银行间市场有银行、证券公司、保险公司等各类金融机构、非金融机构和大量非法人产品等,资金端供给充裕;境外投资人方面,银行间市场近年来不断加大对外开放力度,已涵盖包括境外央行等三类机构、QFII和RQFII等多种类型的法人和非法人投资者。

最后,从市场功能的角度来看,银行间债券市场是中国债券市场的主板,也应是PPP项目资产证券化等各类创新品种发展的主平台之一。近年来,债券融资在社会总融资中的比重不断提升,目前,我国企业债券融资余额为18.21万亿元,占社会融资规模的10.63%,而企业债券融资主要在银行间债券市场,银行间市场托管量占整个债券市场88.6%。银行间债券市场自设立以来即鼓励创新,目前已推出了超短融、短融、中票、资产支持票据、项目收益票据、资产证券化产品,以及信用风险缓释凭证衍生产品等类型丰富、结构设计多样的产品序列。PPP项目资产证券化产品适合在银行间市场发展。

第二,上海清算所已经为PPP项目资产证券化提供登记托管、清算结算服务。

上海清算所是银行间债券市场专业的中央对手清算机构、是中国三大中央证券托管机构之一。上海清算所在发行登记、清算结算、产品估值、抵押品管理等方面已积累了一定的经验。

我们为发行人提供发行、登记、存续期管理等全流程服务;作为中国企业信用类债券登记托管中心,上海清算所托管产品包括非金融企业债务融资工具、创新金融债券和同业存单等货币市场工具三大类。同时,上海清算所为债券、利率、外汇和各类金融衍生品提供中央对手集中清算服务。未来可考虑将PPP项目资产证券化产品纳入中央对手清算保证券范畴,从而提高PPP项目资产证券化的市场吸引力。

第三,上海清算所将大力支持PPP项目资产证券化的发展。

资产证券化作为基础设施领域重要融资方式之一,对盘活PPP项目存量资产、加快社会投资者的资金回收、吸引更多社会资本参与PPP项目建设具有重要意义。PPP资产证券化在一定程度上可以看做是以往多种模式的“集大成者”,创新路径包括“PPP+项目收益票据”、“PPP+不动产投资信托基金”、“PPP+绿色产业基金”等多种模式。例如在PPP项目执行阶段的前期,为筹措项目建设资金,项目公司可发行中长期的项目收益票据来募集资金用于拟筹建项目的建设与运营,有效解决在城镇化建设过程中的融资难题。

此外,也可考虑推动REITs发展,将流动性较低、单笔规模较大的不动产投资转换为小而分散的证券化产品,盘活优质不动产资源、去库存、促发展,帮助市场实现高效的资源配置。作为银行间市场负责债券登记托管、清算结算的基础设施,上海清算所对于支持金融创新发展责无旁贷、也非常乐意促进PPP项目通过资产证券化方式在银行间市场融资。我们愿进一步加深与与会各方的合作交流,协同推进PPP项目资产证券化在中国的发展,助推中国经济转型。


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中国人民银行金融市场司信贷一处处长 曾辉

曾辉:

近年来根据党中央、国务院部署,在公共服务领域推广PPP方面开展大量的工作取得了可喜的成绩。特别是今年以来,围绕政策法规、项目落地和引导支持等方面,不断改进优化PPP制度框架,财政部人民银行、证监会联合发布有关通知,进一步完善了PPP资产证券化的制度框架和业务规范。根据论坛的安排我简单谈几点个人的体会和看法:

第一,科学把握PPP的发展规律。

国际公认PPP是市场参与公共资源配置的方式,也是我国公共服务领域的重要机制创新。随着近几年相关政策的出台,各地PPP推广力度比较大,支持PPP项目的新方式不断涌现,总体呈现出良好态势。但是也应该看到,我国PPP模式还处在发展的起步期,仍然面临配套制度不完善,民营资本参与较为谨慎,部分项目实施不规范,行业地区发展不平衡等问题。可以讲,当前是推动PPP模式的关键节点。

一是要加强法律法规及配套制度对PPP项目的保障。目前我国PPP制度的基本框架已经建立,但是专门和配套的法律法规、政策机制仍有待完善。二是要正确认识PPP业务的实质和重大意义。PPP不简单的是一种融资工具或者融资模式,而是政府职能和管理模式的转变。在规范的PPP模式下,政府不应该大包大揽,不应该通过保底承诺、固定回报等模式来承担兜底责任。三是高度重视PPP项目实施不规范造成的风险。要防止打着PPP旗号进行政府变相融资,今年财政部发布对PPP规范发展提出了进一步明确要求,可谓正当其时。在目前的情况下,我国PPP的可持续发展,依赖于相关法律体系和配套制度的完善,也需要地方政府加快职能转变和思路转变,只有这样,政府和社会资本责权利关系才能明确,社会资本的政策预期和信心才能稳固,PPP也才能真正在国内生根落地、开花结果。

第二,积极探索金融支持PPP项目有效模式。

从各国实践来看,PPP的推广和成功需要金融市场的大力支持。PPP项目大多投资规模大、项目周期长,我国传统的融资方式和融资工具难以满足其需求,金融机构应当根据PPP项目实际特点,探索符合PPP项目融资特征的方式和产品,提供覆盖PPP项目全生命周期的全方位金融服务,针对PPP项目不同阶段创新提供不同形式和不同属性的金融工具,通过开发性和商业性信贷结合、股债结合、保险资金等方式全方位参与,通过运用资产证券化、投贷联动等金融工具,为社会资本提供多元化、规范化、市场化的融资和退出渠道。

PPP的重要特点是强调对项目本身的融资。金融机构原来过于关注融资的地方政府背景,但是在PPP模式下要更加关注政府和社会资本各自责权利的分配,这对金融机构风险识别、风险管理、项目评估和项目管理能力提出了更高的要求。金融机构需要加强对PPP模式的研究,注意分析PPP融资和传统融资在还款来源、追溯权、管理模式、融资期限等方面的差异,要充分考虑实际收益不确定性、实际现金流不确定性、政府投入方式、权责利益分配机制、增信措施等影响变量。此外还要完善项目审批、权责认定、激励考核等配套机制,充分考虑宏观因素、外部因素等长周期变量影响,合理设计风险分担机制,严密防范项目风险。

第三,合理发挥资产证券化对PPP的支持作用。

2005年国务院批准人民银行牵头开展信贷资产证券化试点,12年来信贷资产证券化市场的深度和广度不断提升,已经成为我国金融市场的重要组成部分。近年来由于其独特的功能和定位,资产证券化在盘活资产存量、优化资源配置、服务实体经济方面发挥日益重要的作用。今年6月份,财政部、人民银行联合发布55号文,对PPP资产证券化工作程序等方面提出进一步细化规范要求。目前银行间市场已经发行了以PPP项目资产为支持的票据。PPP与资产证券化相结合,能够提高PPP项目周转率,增强对社会资本的吸引力,促进PPP数量发展。同时,通过金融市场的信息披露,市场约束也有助于提高PPP项目规范性,促进PPP质量提升。

当前市场各方对PPP项目资产证券化的热情不断高涨,PPP项目资产证券化还需要注重以下几个方面的问题:

PPP资产证券化一定要符合宏观方向。一是资产证券化创新要服务实体经济,不能自我循环。二是要避免资产证券化成为加杠杆、扩大债务规模的工具。资产证券化要符合三去一降一补的供给侧改革主线。三是要以风险防范作为开展资产证券化的第一要务。四要符合宏观调控和引导方向。

我们要鼓励采取规范化、标准化程度高的资产,通过规范的、标准的、透明的方式开展资产证券化,尤其要关注基础资产的规范性,要严格筛选运作规范、权属清晰的项目,避免完全兜底的伪PPP项目风险向投资人传染。

当前中国特色社会主义进入新时代,新时代要有新思路、新作为,PPP资产证券化同样要改革创新。下一步我们将继续配合相关部门完善PPP基本框架,规范合理创新PPP模式,满足PPP发展中多元化、规范化的市场需求,将PPP打造成多方合作共赢有效的平台。


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五牛股权投资基金管理有限公司副总裁 全宇

全宇:

首先五牛基金等私募基金对于PPP项目长期关注,以及强烈希望作为社会资本桥梁参与到PPP项目建设中。作为私募基金管理人,我们与机构投资人、上市公司以及高净值人群都已建立长期联系,也很清楚他们的诉求。接下来我将从实操及社会资本的角度阐述个人的观点,也希望会后与各位继续讨论。

其次,也想和各位探讨作为私募基金未来如何在PPP资产证券化中发挥自身优势。近年来,人民币私募基金取得了快速的发展。据不完全统计,2016年人民币基金募集资金占到了中国股权投资市场新募集资金总规模的四分之三以上,目前中国可投资金融资产超过100万美元的高净值家庭,2016年达到了200多万户,预计这个数字到2021年将超过400万户左右,其私人可投资金融资产总额也将达到110万亿,整个市场潜力巨大。

高净值人群寻求的是多元的资产配置以及更高的收益,比如办公楼、物流地产、停车场、影视、体育文化等方面的资产配置。据调查,他们对PPP项目,对长期稳定的投资产品有巨大需求,仅是在我们的平台预估目前其未满足的需求至少在100个亿以上,更不用说国内有很多像我们这种长期发展的私募基金管理人。

作为本土的人民币基金私募管理人,在资产证券化、大众交易、国际资本领域等退出方面是非常灵活多变的。目前,社会资本参与PPP项目需要在退出机制及项目盈利性两大方面形成优势。首先在退出机制方面,我们认为根据目前PPP的发展,把存量资产转化成为可交易的资产将极大的解决退出期限的问题。其次,在项目盈利性方面,运营的合规性、效率性和信息透明程度、管理效率的提升,是增强社会资本积极性的重要因素之一。合规是整个市场赖以生存的基本制度,完善的制度以及信息透明性的提升,都极大增强社会资本参与的信心。对投资人来说,管理人是否具备为项目增值保值的能力是主要关注点,因此我们认为归根结底还是要做好资产管理。以五牛基金为例,收购后我们将项目重新定位并进行资产改造,聘请知名设计师对大堂等公共区域进行资产装修和价值提升,细节方面从景观绿植的更新、标示牌的提升角度进行优化,整体方面通过租赁面积的增加、大楼外观的改造以及物业管理品质的提升进行优化。

许多本土私募机构都非常愿意利用我们的资源和经验,来实现PPP项目影响力的扩大,增强广大投资人的参与感,一起参与到比如宽广的道路、便捷的高铁、干净的水和清新的空气等更美好的生活建设中。同时,通过盘活存量,将实物资产转为份额化交易资产,释放PPP项目沉淀资本金,将回收资金继续用于新的基础设施和公共服务建设,有效降低实体经济的杠杆,从而实现良性循环,助力实体经济的发展,实现“金融+实业”的深度融合,为推动经济转型升级做出应有的贡献。

我相信所有的投资背后的逻辑是透明,我们希望在未来有机会参与PPP投资,有机会参与到PPP证券化当中,谢谢大家。


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中信证券资产证券化联席负责人 刘炜敏

刘炜敏:

第一个关键词:长效机制。

我们认为证券化是PPP项目重要融资及资产管理方式,是PPP金融长效机制重要部分及关键环节。

PPP产业链条包含咨询及设计到运营维护等5个主要环节。其中咨询设计、设备及技术等环节投资额相对较小、回收期短(3-5年)、具有较高增长性及盈利性,因此国内的主板、创业板等股权资本市场以及以传统的债券市场为他们提供了较好的金融支持。

而PPP中的投资环节,由于其投资额大、周期长(长达20、30年)、增长低、高负债、盈利性稳定但相对不高,因此传统股权和债券融资受PPP资产负债率、资产回报率以及估值等约束难以支撑其融资,这就是大家看到大量上市公司将PPP资产表外化主要原因。

因此,通过PPP证券化,提高其流动性,加快社会资本方资金的回收周转率,而且能够有效缓解商业银行等金融机构的期限错配问题,增加资金供给,从而降低融资成本,提高PPP项目落地率。

基础设施和公共服务资产已经成为大类别证券化资产,截止2017年10月30日,相关资产证券化产品累计发行139支,发行规模1,392.58亿元,占比10.22%。在行业方面,交通运输、供热、水务等占比前三,获得较高机构投资人认可。2018年后随着PPP项目陆续进入运营期,新增供给将进一步增加。

第二个关键词,规范。

证券化促进PPP项目规范化发展,约束各方提高项目质量。

第一,严格的审核标准及程序。交易所均发布了PPP证券化挂牌条件确认及专门的信息披露指南,对各类基础资产的合格标准进行详细约定,从而引导未来拟证券化的PPP项目,从早期准备、采购到执行等环节做到要件完整、程序合规。政府违规担保、明股实债等假PPP不允许进入资本市场。

第二,充分的信息披露,进一步增加资本市场和社会的监督。证券化采取初始、定期、临时的全周期信息披露,并对多个环节,多主体进行披露,从而强化各方的履约,保障公众知情权。

第三,基于良好信息披露,PPP证券化资产进行有效定价。引导资金配置至优质的社会资本方、运营及效益良好、风险控制适当的PPP项目及政府债务水平良性的区域。

最后,有利于投资人中长期保护。我们这里提及的投资人保护,不是违规对投资人收益的承诺,而是通过充分信息披露,资本市场监督形成的充分知情权下的投资人保护。

第三个关键词,创新。

首先,PPP项目基础资产类别进一步多元化,试点PPP Reits,实现多类型、资产组合、全周期资金支持。一是多类型。包括项目收益权、项目资产、PPP项目公司股权、契约式基金以及其他财产权利;二是资产组合:既包括单一项目证券化项目,也包括同一个社会资本方同类型PPP项目组合打包,实现分散化和规模化,以及PPP项目中具备独立运营的子项目;三是全周期,并对建设期项目,若在PPP合同项下有确定及可预期的现金流的,可以探索相应证券化操作。

其次,进一步强化资产信用,发展有限追索的证券化交易。目前的PPP证券化交易通常采用控股股东或关联方差额补足、流动性支持或担保等方式进行增信,实质上是收益权质押债券,不利于社会资本方资产负债管理,也难以满足本轮大量社会资本方形成表外存量PPP资产的盘活。随着,机构投资人对PPP政策稳定性的预期增强以及建立评估PPP资产的风险评价体系,有限追索的证券化交易比重将进一步增加。从而也有利于社会资本方进行有效的资产负债管理。有利于主体评级不高,但技术及运营管理能力强的民营社会资本方参与PPP市场。但社会资本方在PPP项目的管理责任不因为证券化交易而转移,实现有限追索。

第三,引导中长期机构投资人。出台相关配套政策引导保险资金、社保基金、养老金、企业年金、住房公积金等中长期资金投资PPP证券化产品,缓解期限错配问题。

最后,强化信息披露规范。财政部PPP中心《政府和社会资本合作综合信息平台公开管理暂行办法》及上海、深圳证券交易所、报价系统公布的《信息披露指南》初步建立多层次信息披露体系,具有里程碑意义。未来在既有制度框架下,会进一步引导各主体对历史以及预测性信息进行有效持续披露。对于预测信息披露,PPP有典型的项目融资特征历史的信息是非常有限,与信用债券多依赖历史信息不同,实际上在评估PPP项目现金流时大量依赖于预测的信息,通过引入第三方机构,审慎进行预测信息的披露非常重要。

最后也预祝整个我们的PPP事业和PPP金融市场发展越来越好,谢谢大家!


第三环节:嘉宾问答

林华:下一步PPP市场资产证券化发力点在哪里?

董德刚:我国PPP的发展到现在确实是全球领先,我们发挥了社会主义优越性,政府方、实体企业、金融机构等各方面大家共同努力参与,所以我觉得前景非常看好。我想PPP资产证券化下一步发力点大致为:

首先,按照十九大的精神和全国金融工作会议的要求,坚持服务实体经济、防范风险,包括民生改革方面下工夫。具体来讲主要还是要继续完善相关制度,特别是资产证券化刚刚起步,还有很多要完善的地方,并在实践中加以总结和归纳,为我们进一步完善相关制度奠定一个好的基础和环境,所以下一步相关部门要共同努力,建立PPP项目资产证券化的审核标准、信息披露的制度体系。

其次,开展示范带动。PPP证券化是一个探索的过程,需要进一步完善,我们希望推出一批具有典型性、示范性的项目证券化落地,形成一些可借鉴、可复制、可推广的良好经验。

再次,支持发展。无论是金融支持PPP也好,还是搞PPP证券化也好,目的是要推动社会资源共同参与,应将PPP资产证券化作为符合国家经济发展需要的公共服务领域创新的重要抓手。

最后,坚持防范风险。坚守PPP资产证券化的防风险底线,坚持规范化、常态化发展,坚持“穿透管理、公开透明”的原则,不断充实相关监管力量,特别是要解决好运营和融资的关系。 

林华:宏观审慎及系统性金融稳定被放到非常重要的位置,PPP项目融资证券化审慎应注意什么?

曾辉:宏观审慎主要防范两种风险,一个是顺周期因素相互叠加产生的系统性风险,另一种是风险跨市场传染产生的系统性风险。资产证券化能够连通信贷和金融市场,本身是一个跨市场工具,更要在宏观审慎框架下着重于防范风险跨市场传染。因此,PPP资产证券化要注重提高规范性、透明性和标准化,要注重基础资产的健康性,要注重相关机构尽职负责。


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