2021-12-09
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“绿色低碳PPP”圆桌论坛专家观点集锦

2017-11-10


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“财政部PPP中心”及“道PPP”公众号


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圆桌主题论坛三以“绿色低碳PPP”为主题,邀请各发言嘉宾讨论PPP模式对生态环境治理的作用和效果。本场论坛包括主旨演讲、嘉宾观点陈述和问题讨论三个环节,下文为本场论坛嘉宾精彩观点摘录。

主持人:清华大学PPP研究中心首席专家、清华大学建设管理系教授 王守清

讨论嘉宾:  

河南省财政厅党组书记、厅长 王东伟

世界银行全球基础设施基金(GIF)主任 Jason Zhengrong Lu

联合国绿色气候基金(GCF)私营机制部副主任 Jiwoo Choi

中国水环境集团有限公司副总裁、董事会秘书 房勇

北京城市排水集团有限责任公司副总经理 邝诺


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清华大学PPP研究中心首席专家、清华大学建设管理系教授 王守清


第一部分:主旨演讲

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河南省财政厅党组书记、厅长 王东伟

王东伟:

当前,绿色低碳已成世界的主题,生态环境已成为事关群众切身利益的重大民生问题。十八大以来,党中央、国务院把绿色提升到新发展理念的战略高度,就生态文明建设作出了一系列重大决策部署。在刚刚闭幕的十九大上,习近平总书记明确把坚持人与自然和谐共生作为新时代中国特色社会主义的基本方略之一,制定了加快生态文明体制改革、建设美丽中国的宏伟目标,强调要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。在这种大背景下,PPP的引入,就为生态环境的有效治理提供了一条切实可行的路径选择。从近年来的实践也证明,运用PPP方式能够更加高效地推动绿色发展。

第一,PPP的引入带动了生态环境治理方式的变革。2015年中央出台的《关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出要按照市场化机制,引入社会力量投入环境污染治理。这种思路与PPP的内涵精神高度契合。PPP模式的特点,就是本着充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的总体要求,吸引社会资本通过市场竞争机制推动公共产品和服务的管理效率提升,实现公共利益的最大化。因此,PPP的引入,有利于引导社会资本进入绿色环保产业,激发市场主体活力,推动绿色环保产业供给侧结构性改革,提供更多更优的绿色低碳产品和公共环境服务。

第二,PPP的推行促进了生态环境治理能力的提升。过去主要以行政手段为主的生态环境治理,不仅造成财政投入大、政府监管难度高,而且治理效果也不理想。PPP模式要求平等参与、充分竞争、公开透明,政府和社会资本按照合同办事,合理分工,让更专业的机构做专业的事情。在环境治理领域推行PPP模式,社会资本主要承担设计、投资、建设、运营维护等责任,政府仅作为合作者和监督方,可减少其对具体事务的直接参与,强化政府发展战略制定、市场监管、绩效考核等职责,营造政府、企业、社会共建共治格局,为生态文明建设和经济社会可持续发展打下坚实基础。

第三,推动绿色经济也为PPP的发展提供了广阔空间。近年来,国家层面出台了一系列促进绿色低碳、生态环保产业发展的支持政策,并明确提出要运用好PPP模式,这为PPP模式推行创造了良好条件和基础。目前,我国在绿色环保领域的项目投资不断加大,未来几年我国绿色PPP将会迎来更大的发展机遇。据中国人民银行测算,“十三五”期间我国绿色经济每年需投入约3%的GDP规模,年均在2万亿元以上,在全部绿色投资中,政府出资占比约为10%至15%,社会资本占比约为85%至90%。这就需要我们运用PPP模式去推动绿色经济的发展,用PPP的方式改善和保护我们的绿水青山,使绿水青山真正变成金山银山。

作为来自地方政府部门的代表,下面,我结合河南实际,谈一下目前绿色低碳PPP的发展现状。近年来,河南省委、省政府高度重视环境治理和生态保护,把生态文明建设摆在突出位置,制定了建设美丽河南的长期战略和发展目标,先后实施了蓝天工程、碧水工程、乡村清洁工程、大气污染攻坚战、生态环境治理攻坚战等。河南省财政厅按照中央和省委、省政府关于加快PPP模式推广运用的部署和要求,会同相关部门指导各地围绕推进生态文明建设的各项战略决策,认真谋划、扎实推进绿色低碳类PPP项目,取得了显著成效,呈现出持续发展的良好势头。概况起来,主要表现在三个方面:一是占比大。截至今年9月底,河南省PPP项目库入库项目中,公共交通、供排水、生态建设和环境保护、水利建设、可再生能源、教育、科技、文化、养老、医疗、林业、旅游等具有推动经济结构绿色低碳化作用的绿色低碳类项目达655个、总投资6060亿元,分别占总项目数和总投资额的59.6%和45%,比全国水平分别高1.9百分点和5.7百分点;58个财政部示范项目中绿色低碳类项目47个,占比达81.03%。二是发展快。从项目数量看,今年前9个月,新增绿色低碳类项目198个、总投资1917亿元,同比增长43.3%和46.3%。从项目类型看,由最初的污水处理等投资较小的单体项目,向整条河流、区域环境等投资规模大的生态环境综合治理项目转变。三是态势好。从落地项目看,今年前9个月,新增落地绿色低碳类项目54个、总投资646亿元,同比增长58%和75%。从实施效果看,近年来,郑州贾鲁河整治、洛阳伊洛河水生态文明示范区、开封民生养老院、光山垃圾焚烧发电、鄢陵“五彩大地”观光休闲旅游区等一批示范项目在功能设计、运营模式、绩效评估等方面积极探索创新,着力走出一条可持续运营发展的路子。目前,随着这些项目落地开工或建成投用,对生态环境改善、资源节约利用的效益和作用已经初步显现,受到了社会和群众的广泛关注。

推动绿色低碳PPP持续健康发展,是我们义不容辞的责任。下一步,我们将深入贯彻落实党的十九大精神,按照财政部的部署和要求,进一步深化改革,健全机制,强化措施,大力推进PPP模式在河南绿色低碳、生态环保领域的运用,更好发挥PPP对扩大有效投资、促进经济发展和改善民生福祉的重要作用。一是加强项目策划储备。按照节能低碳、循环经济、生态环保等相关发展规划要求,紧紧围绕中央政策导向以及美丽河南建设、百城建设提质工程、扶贫攻坚等省委省政府重大决策部署,深入挖掘谋划一批规模大、代表性强的重大项目。科学制定全省PPP项目滚动发展规划和年度实施计划,推动PPP工作规范有序发展。二是着力推进项目规范落地。健全常态化项目督导机制,切实提高项目管理的科学性和精准度。及时总结项目运作成功经验,着力在不同行业领域打造一批标杆项目,带动更多PPP项目落地实施。进一步推动PPP领域“放管服”改革,完善PPP项目库管理,优化项目操作流程,提高入库项目审核效率。三是强化政策支持。认真落实国家鼓励在绿色经济、生态环保领域推行PPP模式的各项政策措施,切实发挥政策综合效应。统筹发挥河南省新型城镇化发展基金、省级PPP开发性基金、现代服务业发展基金等省内各类政府性基金作用,积极支持符合条件的项目开展资产证券化,引导带动各类社会资本投入我省绿色低碳类PPP项目,着力营造低成本、可获得的项目融资环境。


第二部分:嘉宾观点


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世界银行全球基础设施基金(GIF)主任 Jason Zhengrong Lu

Jason Zhengrong Lu:

全球基础设施基金(GIF)的主要解决两个重点问题:提高项目可融资性和降低项目风险。我们主要致力于帮助发展中国家做好项目开发准备,帮助项目做好交易结构设计和风险合理分配。发展中国家缺少开展基础设施项目资金和能力,这也是GIF所要帮助实现的。

气候变化是重要问题,我们选择项目的标准之一是气候友好。世行的宗旨之一是减少贫困,应对气候变化也是世行的重要行动之一,因为气候变化将在2030年导致上亿人口陷入贫困。出于应对气候变化的考虑,世行在调整自己支持项目的领域,更多地支持气候友好项目。

为什么应对气候变化需要私营部门的参与?政府部门财政赤字压力巨大,没有足够的资金来解决气候变化带来的一系列问题,而私营部门可以在其中发挥重要的作用,可以带来新的技术、管理理念、竞争机制。但从一些数据可以看出,比较第21届联合国气候变化大会前后私营部门参与基础设施项目的情况,大会之后私营部门的参与是下降的。由此可见,调动私营部门参与基础设施任重道远。发展中国家需要为私营部门创造更好的投资环境,注重政策的可持续性,也要提高透明度,提升治理能力。


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联合国绿色气候基金(GCF)私营机制部副主任Jiwoo Choi

Jiwoo Choi:

绿色气候基金非常关注受气候变化影响的发展中国家,特别是非洲的沿海和岛屿国家。从绿色气候基金(GCF)开展的国际项目来看,PPP模式在环境保护、减少二氧化碳排放方面发挥越来越重要的作用。

以马达加斯加岛的土地可持续项目为例,该项目是关于对该国东北某区域的森林土地和退化土地进行可持续修复。该项目采用PPP模式,GCF提供融资5,350万美元,其中3,500万美元为股权投资,1,850万美元为赠款。项目减少二氧化碳排放1,000万吨(tCO2e)。以加勒比东部地区的可持续能源项目为例,该项目具备60MW地热发电能力,减少二氧化碳排放940万吨(tCO2e)。


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中国水环境集团有限公司副总裁、董事会秘书 房勇

房勇:

在国际上,一个流域水环境治理项目通常需要二十至三十年,而中国往往希望三到五年就能完成,实际上有时候政府缺乏顶层规划和设计,我们清晰地知道三到五年内能达到怎样的合理水平,水环境治理需要遵循科学规律。

现在城市的污水收集处理率达到90%以上,但为什么中国的黑臭水还比比皆是。中国很多城市的水环境规划存在问题,出水标准不够合理,如何将城镇生活污水收集处理成高品质再生水,直接实现河道生态补水是关键。以上海嘉定区南翔再生水厂为例,该水厂是上海第一个下沉式污水处理厂,出水水质为上海市最高标准。水厂原地下沉,使用原水厂不到一半的面积,节约土地,噪音全封闭、臭气全收集全处理,15万吨水循环带动周边10个小区的供暖。水厂上方建设儿童乐园、体育中心、水生态科普馆,地面空间综合再应用,此项目今年年底建完,将大大提高老百姓的生活品质。在城市发展过程中越来越多的污水厂建在市中心,但管网建设和征地的投资都很大,我们倡导在有条件的城市,对中心区域污水厂做下沉式改造,建设“土地集约、资源利用、环境友好”的高品质再生水厂,践行绿色发展理念,这是一个非常好的创新模式。

第二个例子是广安市“洁净水”行动综合治理项目。广安是邓小平同志的家乡,经济相对欠发达。“水十条”要求广安市2020年渠江、嘉陵江出川断面水质达到二类水和三类水标准,但是随着工业化、城镇化进程加快,生态功能日益恶化,水环境治理压力巨大。本项目是一个全区域治理项目,涵盖1市2个国家级园区3县和108个乡镇。这个项目成功的关键在于市委书记亲自挂帅当组长,在“市级+县级+乡镇”三级强力统筹成立洁净水行动指挥部,将全区域内的城镇污水、农村污水、河/湖/库水体治理等项目统一打包、整体优化、统筹实施,并通过“中心厂+卫星厂+物联网”实现乡镇污水智能化运营,节省投资6.5亿元,节省工期12个月,水环境治理成效初显,重点区域污水处理的标准达到地表水的准Ⅳ类,为广安市招商引资、产业升级创造良好环境,财政收入大幅提高,成为引领绿色增长的示范,省政府号召各地学习推广“广安模式”。

采用PPP模式的关键在于两方面,一方面,政府能否彻底转变思想观念,与社会资本方达成合作共识;另一方面,社会资本方是否具备资金、核心技术、一流管理团队等实力将项目真正建设运营好,对最终的治理成效负责,造福子孙后代,环保人任重道远。


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北京城市排水集团有限责任公司副总经理 邝诺

邝诺:

今天,我主要介绍北排参与的广西那考河项目。

2014年住建部推出全国海绵城市试点,那考河项目是第一个进入运营的项目。这个项目2015年中标,经过两年的建设,到了今年终于进入了运营阶段。按照合同约定,SPV公司3月份收到了第一笔运营款项。从那考河项目中,我们对PPP模式有一些体会。

一是建设和运营并重,充分体现项目全生命周期合同管理的理念。关于投资,无论你们的钱包往那儿走,最终要到一个实体,作为参与项目来说,我们要去认真甄别。管理层面吃不透的项目我们是不敢参与的,这几年我们放弃的项目也很多。我们非常重视项目全生命周期管理,特别是运营阶段。

二是绩效导向、按效付费。那考河项目首次采用了“全线多断面考核,按效付费”,总分100分,每一个季度进行考核,如果到不了100分就打折扣,最终按照打分来进行绩效付费。

三是创新驱动、合理回报,充分体现了物有所值。我们开展了这么多的项目,PPP项目最大的特点是在项目实施过程中,给一些有运营经历的或者是有长期技术储备的企业很大的施展空间,这在某种意义上激发企业进行技术创新、管理创新。

简言之,我们要把PPP项目作为一段美满的婚姻去经营,政府和社会资本就好像是男女双方结婚,最终项目是我们成功婚姻孕育的子女。那考河项目充分体现了是政府的契约精神,广西南宁市委市政府的契约精神值得我敬佩。与此同时,企业也要有契约精神,任何签得好的合同都有对赌的成分。此外,银行、金融机构在这个项目上也给予我们这类企业非常大的支持,特别是在细节的沟通方面。最后,我认为好的项目一定要有好的团队、好的企业干,最终才能成为真正的好项目。


第三环节:嘉宾讨论

王守清:王厅长,请问您觉得运用PPP模式的成本与传统模式相比是降低了还是增加了?

王东伟:我觉得PPP确实是改变了公共服务、公共产品供给的方式。传统情况下都是政府拨款来投入承建某方面的项目,环保类的也好、水资源的也好。但是PPP模式运用则很不一样,政府和社会资本合作,最大的特点是让专业的团队、专业的机构做专业的事情。这个作用比政府机关依靠传统方式去做要高效得多。这个机制更灵活,政府从繁杂的事务中解脱出来,将重心转到战略规划、有效监管、绩效考核。专业的团队就集中于项目的投资、策划、运营、管理,把这个项目真正地去做下去。PPP机制是一种改革和创新,提高了财政资金的效率,也提升了公共服务供给的效率。

王守清:PPP模式和传统模式相比,哪个利润更高?    

邝诺:客观来说在五年、十年前还是有一定的利润空间,但是随着各地经济,包括行业的发展,现在存量资产的利润空间是可以预期的,并不是很高。目前大的施工企业都在成立水务公司,而传统的水务公司都在买施工企业。目前PPP项目的收益一定要关注进入商业运营阶段的情况,特别是关注环保部的断面监测看结果,现在下结论有点早。

王守清:房总,您提到下沉式污水处理厂这种创新的方式,但是作为纳税人很担心的是,这种方法处理成本比传统高,怎样判断是否值得?

房勇:根据我们项目实践,下沉式的污水处理厂比地面上的污水处理厂成本约高出50%。但从整体效果看,一个地面污水处理厂,臭气、污染、噪音对整个区域的品质影响非常大。下沉式的污水处理厂用了生物除臭的办法,在出口处闻不到任何的异味,包括地面资源化的利用,例如将地面区域建成活水公园,这对周边的增值非常明显。

王守清:GIF帮助基础设施建设,GIF可放贷也可投资,是吗?

Jason Lu:不是的,GIF是帮助政府准备一些项目,从世界范围来讲,对于基础建设融资最大的挑战是没有好的项目,GIF主要帮助政府做一些前期工作。    

王守清:每位嘉宾请最后表达一个观点。

邝诺:让专业的人做专业的事,将事情做好。

王守清:不要让剃头的做厨师。

房勇:做好PPP项目关键有两点:一是政府与社会资本有没有在理念上达成正确的共识和合适的合作机制;二是社会资本有没有资金、技术和团队基础。

Jason Lu:现在市场上有私人的养老金、保险公司,他们管理的基金规模很大,钱不是关键问题。中国现在有很多项目,推广PPP模式已达到天时、地利、人和,应抓住有利机遇发展PPP事业。

王东伟:我最大的愿望是希望在座的各位能够到中原大地走一走,看一看那片真正的PPP热土、乐园,期待大家一起携手共进,共享PPP在河南发展的红利。

王守清:预祝中国的PPP事业行稳致远,不忘初心!


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