2021-12-09
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“PPP金融创新与风险管理”圆桌论坛专家观点集锦

2017-11-10


本文系作者独家供稿,转载请注明来源:

“财政部PPP中心”及“道PPP”公众号


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圆桌论坛八以“PPP金融创新与风险管理”为主题展开讨论。本环节邀请了来自一行三会的领导及各界金融领域的龙头企业参与环节讨论。PPP模式作为一种采用政府与社会资本相结合的融资创新模式,是当前金融创新大背景下的重要产物。在PPP改革靓丽的成绩单前,仍然需要警惕PPP过热背后潜藏的金融风险。下文为本场论坛嘉宾精彩观点摘录。

 

主旨演讲:申万宏源证券有限公司董事长 储晓明

主持人:中国政企合作投资基金股份有限公司、中国政企合作投资基金管理有限责任公司董事长 周成跃

参与嘉宾:

中国银行业监督管理委员会审慎规制局处长 孙磊

中国保险监督管理委员会财产保险监管部副主任 吴静

上海联合产权交易所副总裁 纪康文

中信信托有限责任公司副总经理 赵娜

国浩律师事务所资深合伙人 王卫东

中国建设银行总行资产管理业务中心副总经理 童文涛


第一部分:主旨发言

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申万宏源证券有限公司董事长 储晓明

储晓明:

党的十九大报告中提出要深化投融资体制改革,发挥投资对优化供给结构改革关键性作用。如何更好的运用直接融资的模式去解决社会公共服务设施小的建设是新常态下的课题。

PPP通过政府与社会资本间的合作,创新公共服务的管理方式和融资方式,不但有利于提高政府公共服务水平,也有利于整合社会资源,加快公共服务项目建设的集成,提高服务水平。

 强化风险管理是PPP模式健康可持续发展的关键,目前具体PPP项目中涉及到信用风险、资产风险等,应该说是我们参与者普遍关注到的显性风险,但影响PPP可持续发展的隐性风险要更加引起我们的关注。

根据国家PPP项目运作四年,至少有三个核心的隐性风险值得我们重视。

一是地方债务的隐性风险。从宏观数据情况看,去年底国家含外债规模的债务是250万亿人民币,总负债率342.7%,高于美国负债。从实际情况来看,有些项目是在高杠杆运行的,这里面隐含了一些风险值得去关注。我们认为PPP杠杆控制不好容易形成地方债务的缺口。

二是政策变化的隐性风险。由于PPP项目周期比较长,PPP合同通常一般要10到30年的经营期,跨越多届政府任期,所以地方政府的决策、信用能否可持续应该是投资者普遍关注的问题。尤其在缺乏上位法的背景下,PPP隐含的政策风险值得我们投资者关注。

三是多元合作带来复杂的隐性风险。PPP的多元合作客观上提高很多项目整体运作的复杂性,PPP项目投资者普遍希望周期尽量短一些,所以一些PPP项目采用滚动投资的方式,这样增加了期限错配的风险。因此,主体利益目标不相同的情况下能否建立起一个相融的机制是一个关键。

基于刚才谈到三大隐性风险,我想提三点建议。

一是要尽快完善PPP模式法律法规体系,利用法律来界定和保障各方利益,为规范发展PPP业务提供法律的保障。二是强化PPP统一监管,通过PPP条例明确政府各个部门的分工,进一步强化对地方债务总体的控制,尤其控制好PPP项目的负债杠杆。三是建立科学的风险分担机制,PPP强调的是公共部门和私人部门平等地位关系,通过合约确定双方的职责关系,分享利益和分担风险机制。

政府要担当起监管和保护公共利益的角色,在资金政策、法律,满足最低需求方面要承担一定的风险。对于由政府负责向用户直接收费的事项要承担购买服务所需要的风险,社会资本要承担项目设计、建设、财务、运营、维护等商业风险,投资人也要承担股本投入和融资风险,各方面要在科学评估基础上做好收益水平和风险分担,尽可能符合实际的研发判断建立起合理的风险管控机制和分担机制。我们认为,只有风险可控的发展才是可持续的发展,也只有风险可控的放心才是真正的放心,PPP融资的确是一个创新,它的可持续性发展取决于风险控制。


第二部分:专家观点

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中国政企合作投资基金股份有限公司、中国政企合作投资基金管理有限责任公司董事长 周成跃

周成跃:    

我们对于PPP金融创新与风险管理有一些自身的理解。

一是PPP金融创新与合规风险的关系。对于PPP项目金融创新与合规风险的关系分两个层面,一是金融创新与PPP模式本身合规性的关系,通过结构设计等方式而与政府方实质的进行“明股实债”、“固定回报”、“保底承诺”、“回购约定”等交易,甚至演变成打着PPP旗号违法违规变相融资举债的问题,这些与国家三令五申的规范性要求明显不符。二是各金融机构在对项目进行融资时,特别是资本金融资时,对各自监管要求与合规性管理的适应与变通。

二是PPP金融创新与风险合理分担的关系。一般财务投资者参与到PPP项目中,特别是一般央企、国企有较为强烈的“出表”需求,在杠杆比例运用较高的同时,又很难给金融机构提供增信措施,因此如何通过金融创新与投资合作模式创新,来优化风险分配,管控风险是一个重点的课题。

三是PPP金融创新与PPP项目特点相容性风险的关系。总得来看PPP项目的投资不易形成标准化的产品。基于PPP项目的复杂性及项目特点,在投资过程中会遇到投资期限的匹配、资金池的使用、投资通道的选择、投资收益的支付形式及保障措施等问题。另外,对于银行来说是否应以信贷审批标准来审批PPP项目投资,对保险资金而言是否投资PPP项目必须应具备强增信措施等都是实践中探讨较多的话题。因此,更多的金融机构可以推出适合自身风险控制要求的PPP创新金融投资模式来支持PPP事业的发展。

PPP是与实体经济发展建设高度相关,并带有显著社会公益性质的行业,正受到国内外越来越多实体机构与投资者的关注。金融创新将是PPP领域今后发展的重要推进器,同时,PPP领域存在的风险也需要我们在前进中不断规范。因此利用和把握好PPP的金融创新与风险管理,不仅是解决PPP项目融资的手段,也是实现各方合作共赢的关键,更是规范PPP项目开展,体现PPP模式理念的保障。

我们将在创新模式发展的同时,把相应的风险管理水平进一步提高,使政策、监管、合规、创新、风险的共融性进一步加强。


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中国银行业监督管理委员会审慎规制局处长 孙磊

孙磊

第一,PPP模式是一个好模式。在PPP项目的运作过程中融资也是一项重要的工作,这点需要关注两个问题,一是突破了财政进行基础设施建设的传统模式。二是向社会资本融资,为基础设施融资突破了瓶颈。但是银行最关心的是融资风险,银行对项目的评价和风险的管控最核心的一点是关注现金流。

但是基础设施的建设特征是周期长,项目收益存在较大不确定性,没有办法提供稳定预期。通过公共部门的介入可稳定现金流,在一定程度上解除了银行的后顾之忧,银行可以提供更好的风险管控。同时,融资对应的面是债务,PPP融资在一定条件下可能会加剧地方政府债务。PPP模式在这方面具有优势,因为过去常用的融资平台经营模式不透明、不规范。

第二,要善待PPP模式。PPP模式有很多的好处、特点和优势,但是前提要发挥这些优势,政府一定要认准定位,明确目标和产出。所以不能利用PPP模式变相融资,不要变相做一些“伪”创新突破底线,不要因为短期利益或者短期目标去破坏PPP的声誉,一旦声誉破坏了再重新规范就难了。

第三,要规范推进PPP模式。PPP模式在中国的发展已积累了一定经验,但银行间交易市场还存在一些难以破解的问题。一是项目长期性和预算安排的中和性怎么去匹配期限的问题。二是项目本身的资本金怎么确保真实的问题。当然还有很多其他的问题,但现在推进PPP的社会氛围非常好,各平台齐心协力、相互帮助,我相信PPP一定会有光明的前景和美好的未来。


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中国保险监督管理委员会财产保险监管部副主任 吴静

吴静:

一是发挥保险的风险保障优势,积极有效分散PPP项目风险。对PPP项目风险,涉及如何正确识别以及如何科学有效管理,这确实是决定PPP项目未来可持续健康发展的关键因素。近几年来,随着中国PPP的不断发展,保险业也做了一些有益的积极探索。针对融资风险,信用保证保险可以提供增信服务,但基于PPP项目资金量大、周期长、授信机制目前还不够成熟,再保跟进比较困难,落地实践还比较有限。

我认为PPP项目风险是一个系统管理风险,保险业只是其中的一个环节或是一个局部切入。PPP项目风险管理机制应从顶层设计综合考虑,国家层面,地方层面、社会资本以及金融机构等多方参与,形成多重保护、多重防范的隔离防护墙,这样才能够切实有效解决PPP项目风险管理问题。

二是发挥保险资金融通优势,积极支持PPP项目的资金供给。保险资金具有大额、安全、稳定的特点,正如业内人士所说,与PPP项目发展有天然的契合。这几年我们在服务PPP发展方面,无论从政策层面还是实践层面都做了大胆的探索,取得显著成果。近几年,保监会密集出台支持服务PPP发展的政策文件,为保险资金投资符合条件的PPP项目提供良好政策环境。在实践层面上,截至2017年8月底,保险资金通过股权投资计划和债权投资计划服务实体经济的投入量达到4万亿,我们也有一个保守估计,根据目前保险资金的发展速度,“十三五”期间,险资规模将达到20万亿左右,这一定会为保险资金携手PPP发展打下坚定的基础。

三是充分发挥保险资金社会治理优势,积极探索PPP项目的社会公共服务能力。保险除了风险保障、资金融通的功能外,还有很重要的社会管理功能。近年来保险业不断寻找切入点,利用好PPP模式参与社会治理和社会公共服务范围。如河南、江苏在医疗领域,通过PPP模式针对医疗领域的大病治疗、大病管理和服务,涌现出“太仓”模式、“江阴”模式。如针对养老领域中的独生子女家庭老人养护问题,宁波市镇海区通过PPP模式以“保险+基金”提供了一揽子服务计划,包括人身综合险、特殊养老险等。青岛针对患病老人养护的PPP模式也提出长期医疗护理保险,切实解决了“病有所护”的问题。

近几年保险业服务PPP发展,无论从政策层面到实践层面都取得了显著成效,但从目前情况来看,更多的还是体现在保险资金支持PPP发展,保险的风险保障和社会治理功能还没有完全得到充分体现。下一步,保险业也将积极贯彻落实好全国金融工作精神,特别是结合这次论坛的要求,不断优化政策发展环境,提升行业能力和水平,力争为服务好国家PPP发展战略、助推经济转型升级发展做出更大的贡献。


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上海联合产权交易所副总裁 纪康文

纪康文:

第一,一个平台要做好,特别是非标平台要做好的一个标准,是要做政府所思、市场所需的事。从政府层面讲,规范与发展是最近一系列重要会议以及中央有关部门提出的需要处理好、解决好的需求,特别是在PPP以及金融领域实体经济的发展上,怎么防范化解各项系统性风险,同时构建好多层资本市场是重要问题,说明政府要的PPP发展是可持续发展,是一种风险可控的金融发展。

第二,健康发展也是市场所需。PPP项目涉及到项目的股权、债权、经营权、物权等,范围广,产业链长。在不同的阶段政府和社会资本合作的形式深度可能不一样,但是在现有的体制框架下资本的流动性不够充分的情况下,造成了资本与资源的错配。因此交易机制建立就是为了让不同性质、不同偏好的资金和项目运营方都能参与进来,释放资本的流动需求来共同推进资本资源在PPP项目上的优化配置。

第三,在规范方面,平台本身就具有规范风险管理的主要功能,产权市场对PPP资产流动的规范主要从两个方面来体现。一是从内部来看,经过二十多年的发展,产权市场各项交易规则制度趋于规范,本身这个市场就拥有自律机制,可以实现自我规范。由于实行会员制进入,所以项目在进场前就有纠偏的过程。在交易推进的过程中相关企业要按照一定的程序公开,它可以在更大的范围里面来推进规范应用,从而来提高PPP资产的运营效率和配置效益。二是发挥外部监管的职能,由于市场的公开透明机制,可以让PPP的监管模式从单一的政府监管模式转变为社会、政府共同的监管局面。


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中信信托有限责任公司副总经理 赵娜

赵娜:

信托与银行证券、保险共同成为金融业的四大支柱,目前全国68家信托公司管理资产规模超过20万亿,已经成为中国仅次于银行业的第二大金融子行业。信托公司以它的灵活制度优势以及在基础设施领域丰富的投融资经验,在开展PPP业务时展现了较大的潜力。

信托公司参与PPP一定要着眼于PPP全生命周期的参与能力和服务能力,提供区别于其他金融机构差异化的综合性解决方案。PPP涉及到的环节比较多,对PPP流程有着深入了解的信托公司可以灵活运用股权、债权、收益权等方式,通过各种金融工具的运用,以及各种金融产品的创新,满足PPP从投资、建设、运营全生命周期的综合金融服务。

谈PPP的金融创新,必然会提到PPP资产证券化。PPP项目的投资周期动辄十几甚至几十年,投资退出渠道和再融资受限一直是困扰社会资本的问题之一。资产证券化作为一种重要的金融工具,非常适合未来现金流收入稳定、期限较长的PPP项目。

而信托公司在资产证券化领域也布局已久,以中信信托为例,其信贷资产证券化规模超过3000亿,占市场份额的20%。在企业资产证券化方面,也作为交易安排人全程主导了过多只资产证券化产品在交易所市场和银行间债券市场的成功发行。此外,信托制度也赋予了信托公司天然的优势,很好的解决了一直以来大家都非常关注的“破产隔离”和“资产出表”的问题。

PPP业务具有不断创新的空间,创新是信托的DNA,信托公司以其丰富的项目经验、主动管理能力、产品设计能力及一站式综合金融解决方案,可以为它所参与的每一个环节注入信托智慧、带来信托价值,能够以独特的优势成为PPP领域金融创新的重要力量。  


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国浩律师事务所资深合伙人 王卫东

王卫东:

第一,对于PPP项目融资模式的思考。

与传统融资模式相比较,无追索权/优先追索权的项目融资模式在PPP项目中的适用比例非常低。根据不完全统计数据,今天已经落地的PPP项目中,采用项目融资模式为项目提供债权融资的只有10%左右,完全满足不了PPP项目金融风险控制的需要。那为什么要推动这样的模式来满足PPP融资需求,主要是以下几个考虑因素。

一是PPP项目本身具备长期、稳定和较低融资收益的特点,因此项目融资的结构是相对而言可以满足这样的需求。二是这种融资模式可以实现风险配置的需要。金融机构在整个PPP的结构当中实际上是起到金融防火墙的作用,它不仅仅是简简单单提供资金,更多的是审核整个项目本身的资金流是不是能够形成闭环。三是能够体现融资的公平性。对于任何一个PPP项目而言,融资的安全性与稳定性更看中项目本身的现金流和项目本身的商业结构。而项目融资的融资方此时不会计较PPP项目持有人的企业属性,无论是国企还是民企,银行只关注项目本身的资金来源的合法性与稳定性,企业性质与还贷能力没有联系。这样更有利于PPP项目健康有序的发展。四是系统性风险可控。在PPP项目的风险防控上,我们都不希望这个项目的风险向项目之外的主体或者是行业去延伸或蔓延。所以,通过项目融资的方式可以有效控制和隔离任何一个单体项目的金融风险,避免向项目之外蔓延,保持PPP项目在未来整个金融系统的稳定性和风险可控性。

第二,关于PPP项目的金融创新产品中的风险控制。

金融创新是需要鼓励的,但创新产品本身的风险控制是必须正视于面对的。一是对于PPP项目再融资,必须要考虑资本市场投资者对风险识别和管理能力与银行等金融机构在这方面的能力是不可同日而语的,因此需要在市场整体结构中设置风控机制,进而才有可能将项目本身的非系统性风险与资本市场本身的系统性风险相隔离,以保护投资者的利益和市场的稳定与安全。二是具体产品风险的控制。当前,金融创新产品和资产证券化允许项目债权融资可以用资产证券化的方式实现再融资以降低项目本身的财务成本。政策甚至提出对一些股权部分的投资也可以在符合条件的情况下安排一些这样的金融产品作为工具。但必须强调的是,在目前还缺乏PPP的上位法的前提下,如何能够保证这些产品的“破产隔离”和“真实出售”两大原则的实现是非常关键的。对于PPP项目,大家容易将资产证券化所说的的基础(金融)资产和项目公司的基础资产相混淆。同时也有可能忽视项目本身的履约风险对已经出售的金融基础资产的可实现性的影响。例如,在PPP合同本身的约定中,投资者对金融产品所对应的收益权并不直接等于PPP项目的收益权,若项目公司违约导致合同提前终止,合同项下未到期的债权是否能够实现则还不确定的。那么之前项目公司所出售的收益权是不是实现风险隔离的要求,这个是需要充分认识本质在有针对性地设计融资结构才能避免风险外溢。最后就是,提高PPP项目增信。建议考虑设立一个全国统一标准的项目担保基金的方式,来为所有有融资需要的PPP项目提供增信,通过担保基金这样的机制,对一个项目进行具体审查,考核和确定风险等级,实现项目本身的融资可行性评估,从而为融资方和金融机构提供融资有力保障,一定程度上解决项目融资难的问题。


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中国建设银行总行资产管理业务中心副总经理 童文涛


童文涛:

融资是PPP项目落地的核心问题,如果资金是PPP的血液,则PPP健康机体一定要有鲜活血液供给才可以把这个美好的事业做好。建行资管中心主要是通过理财产品筹集资金进行资产配置的方式来投资,投股权、债权等都可以,建行是整个PPP建设重要的资金供给者和参与者。

几年来,PPP业务在发展过程中也碰到了不少的困境和问题,这些问题是我们要更加要关注的。PPP项目的回报低、期限长、风险相对比较大、不可预测的因素较多,对社会资本的吸引力不够大,而且由于合作方多,很多风险不可控,所以说社会资本真正投资落地率没有达到预期的目标,这是PPP业务当前面临的困境。

银行为什么目前还在积极参与?首先,虽然项目回报低,但银行的资金成本是金融机构中相对较低的;其次,项目期限长,银行对短期资金配置长期限资产有一个比较成熟的运作机制,银行理财资金主要投资的资产以低风险、低回报为主,从这个角度讲,银行和PPP资金需求是比较契合的。目前债权融资在PPP业务上相对还比较容易,难的是股权投资。但对股权投资来说,PPP项目这类相对低的投资回报,相对高的风险和长期限,是一般的社会资本投资者无法承受的,理财资金虽然可以承受较低的回报,但要求的风险不能太高,根据风险和收益匹配原则,PPP股权投资,回报不高,但风险不低,金融机构从风控的角度,必然要采取降低风险的措施,因此才有了担保、回购、名股实债等增信措施。

这几年PPP业务发展势头迅猛,但真正落地的项目大部分还是有股东增信措施的。早期是直接找政府担保兜底,之后政府被限制了就找央企、施工方等社会资本兜底,所以PPP走到今天才有一定规模,甚至规模在全世界都是领先的。但同时也出现一个问题,社会资本的参与本来是“投资”变成了“融资”。现在政策面已经对政府所有的兜底承诺都严令禁止,而且国资委也拟发文对所有央企财务进行规范,不允许过渡加杠杆和负债。同时,今年银监会也对银行理财提出了规范和整改要求,包括理财刚性兑付,期限错配问题,提出了一系列监管要求,意味着我们原来曾经走过的PPP融资模式和方式要进行重新调整和反思。如果这是PPP融资的第一阶段,那么今天会议开始我觉得我们应该走向一个新的时代。

如何解决好PPP项目的融资问题、风险控制问题,是PPP业务健康发展的前提。其实我们一直也在创新,虽然只是小范围内的探索,因为禁止政府担保,限制央企过度杠杆也不是现在才要求的,所以大家一直在探索创新融资模式,以适应PPP融资新的要求。具体可以从哪些方面去做?我有这么几个想法:

一是像建行体量这么大的机构和资金运营方,我们可以投一些早期没有现金流回收的项目,但总量是有限的,因为资金是有成本的,理财资金是要按期兑付投资者收益的,投的多了,流动性会有压力。

二是目前的融资方式和风控方式需要创新。如建设期对PPP参与投资各方都压力很大,我们可以成立PPP项目引导基金,中国政府有大量的优质和盈利的资产,需要推动其利用,进行重组合作。只有把好的资产拿出来,让社会资本或金融机构参与一些,让好的和差的资产配搭,才能平衡投资者的风险,增加一些安全垫,这也顺应混改的要求,从而达到避免财政担保兜底的目的。

三是要增强PPP项目流转性。 PPP项目期限太长,可以把这些非标资产变成标准资产,可交易、可估值,这个已经做了很多探索,还要继续探索下去。如社会资本在资产持有过程中不想要了,由于项目是稳定的,我相信6%收益的资产只要收入稳定,风险可控,社会上很多投资者是愿意投的,这个证券化的市场还是很大的。

最后,我想中国人民很有智慧,车到山前一定有路,所以我们PPP业务的未来还是很美好的,我们也非常有信心,一起把这个事情做好。


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