2021-12-07
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“浦江PPP夜话”圆桌讨论专家观点集锦

2017-11-16


“浦江PPP夜话”分为环节一“PPP与新时代经济平衡发展”和环节二“PPP可持续发展”,邀请各界专家讨论PPP模式发展过程中的重点、热点、难点问题,下文为本场论坛嘉宾精彩观点摘录。

主持人:《中国经济周刊》编委 张璐晶

环节一讨论嘉宾:

交通银行公司机构业务部总经理 付万军

交通银行首席经济学家 连平

河南省平顶山市委常委、汝州市委书记 高建军

龙元明城投资管理(上海)有限公司总经理 颜立群

上海博雅方略股权投资基金管理有限公司副总裁 胡建伟

环节二讨论嘉宾:

上海金融业联合会常务副理事长 季文冠

华夏幸福基业股份有限公司执行总裁 张书峰

云南省普洱市委常委、市人民政府常务副市长 胡国云

中国华信能源有限公司首席经济学家 潘峙钢

清华大学PPP研究中心首席专家、清华大学建设管理系教授 王守清

中央财经大学中国PPP治理研究院院长 曹富国


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《中国经济周刊》编委 张璐晶


环节一——“PPP与新时代经济平衡发展”

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交通银行公司机构业务部总经理 付万军

付万军

在党的十九次代表大会胜利闭幕之际,我们迎来PPP融资论坛的盛大召开。在公共服务领域推广PPP模式,是顺应国家供给侧结构性改革、转变政府职能、激发市场活力、打造新的市场增长点的重要举措,同时也是推进国家融资体制改革、缓解地方政府财政支出压力、降低系统性风险、提高项目投资效率的现实选择。《PPP条例》(征求意见稿)的出台,也让我们对PPP模式的发展前景充满了期许。我们可以预见通过不断积累的PPP实践,将带动越来越多的社会资本进入基础设施和公共服务领域,进而构建高效、规范、透明、有生命力、有活力的统一市场。

交通银行是金融业的探索者和现行者,积极响应国家政策号召,服务于基础设施和公共服务领域的融资需求,积极参与各级研究制度PPP项目。交行将秉承“拼搏进取、责任立业、创新超越”的理念,在股权融资、债权融资、资产证券化等方面,积极提供全方位、多渠道、高水平的金融服务,与各级政府、社会资本和项目运营方携手并进,共同促进中国PPP事业的健康发展。


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交通银行首席经济学家 连平

连平

长期来看,PPP主要涉及两大领域:一是经济基础设施,二是社会基础设施,现在的发展态势逐步向“软服务”方向倾斜,比如社会福利、提供培训、研究开发等领域都有长足发展。

十九大为我们描绘了新时代发展的宏伟蓝图,很多信息表明在未来投资领域中依然有许多需求,为PPP的发展创造了一个良好环境,比如“一带一路”国际合作、新型城镇化发展等,尤其是新型城镇化更多关注城市群的建设方面,为PPP模式开拓了发展空间。

十九大报告还提到要振兴乡村,未来乡村经济将会有更大的投融资需求。同时,区域经济协调发展将更多涉及到民生、绿色发展将获得更多关注,都为PPP模式的发展拓展了空间。PPP模式的推进应注重发挥市场的决定性作用和更好发挥政府作用,所以未来应更加注重市场机制的作用。同时,政府应关注如何把各方资源调动起来,动员各类机构,包括社会机构、金融机构、私人机构等参与,推进PPP持续不断的创新和可持续发展。

现在看来,私人资本的参与程度还不是很高。同时,可能短期投资方面高于长期投资方面。所以需要我们通过进一步改革开放、解放思想,进一步打破垄断,这对推动更多民间资本参与PPP模式非常重要。金融机构的提升潜力大,比如,如何优化业务流程使PPP项目的金融服务更加便捷、更有效率。再比如,是不是可以探索有关PPP的准业务体系,在金融机构内部将这种体系作为重点事业来推进。授信政策是否可以与PPP项目特点更加契合?有不少金融机构规定信贷的整个周期最长可能是7到10年,但是很多PPP项目周期达到20-30年,所以有关授信政策、征信机制和做法更否进一步改进。金融机构要更多培养这方面专业人才,有针对性地做好人才培养工作,促进此行业的长足发展。


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河南省平顶山市委常委、汝州市委书记 高建军


高建军:

2014年汝州市进行顶层设计、做出城乡总体规划以后,量化出一批具体的项目,当时发现的问题是,这些基础设施和民生工程应该怎么做?单纯靠财政收入是不行的,这时候我们遇到一个重大的机遇便是中央和省级政府开始大力推广PPP模式,所以汝州市借此机会,在省财政厅的指导下,在全国率先发布56个PPP项目,其中17个项目入选财政厅和财政部的项目库,这些项目对汝州在这三年在经济社会发展方面作出了巨大的贡献。我今天听了史部长、焦主任和各位领导的致辞和讲话,更加坚定了下一步做大做强PPP的信心,而且要给PPP项目的推进提供更宽松、更好的环境。


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龙元明城投资管理(上海)有限公司总经理 颜立群

颜立群:

十九大报告提出,中国特色社会主义进入新时代,我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这充分表明了目前老百姓生活的需要不只是对物质的需求,更多是在教育、医疗、养老、体育、文化、旅游等方面更强烈的需求;也表现为城市和农村、东部和东西部发展不平衡的问题,因此,我结合论坛主题提两点体会。

 第一,中国的城镇化已经进行很长时间,但是中国的城镇化很大程度上依然是物理上的城镇化。这些年高速公路、高铁、市政道路等基础设施建了很多,但是欠老百姓的帐越来越多。我们可以横向比较上海、东京、纽约等城市,差距在哪里?其实上海地铁、市政道路等基础设施并不比其他城市差,很可能比它们还好。但是我国这些城市在上学难、就医难、养老缺、环境差等这方面问题依然非常突出。

 老百姓对美好生活的向往已经更多体现对好的教育、医疗、体育设施、养老设施等需求。上海已经着手补短板,据我所知最近上海有很多计划,在浦东要建新的文化艺术中心,要建造新的小学等以提高公共服务水平。但是,上海有钱并不代表其他地方都有钱,中国东西部地区还大量缺钱,所以补短板还要选择一个好的投融资模式。

 第二,我呼吁推进以人为本的PPP模式。近几年PPP模式已是如火如荼,无论政策层面还是实际操作层面都得到长足发展。但最近PPP推进有一些异化现象,有些地方做不合规的PPP项目,部分地区超出了财政承受能力。对此,我的看法是,适度的举债进行基础设施建设是全世界的通行做法,但凡事要有度,我们要按照总书记的十九大报告里面提到的,保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题,既尽力而为,又量力而行,一件事情接着一件事情办,一年接着一年干。

在推动PPP的过程中,大家可以明显的感受到民众对于公共服务需求的变化,在很多地区财政收入有限的前提下,积极引入PPP模式成为解决问题的一个重要抓手。根据全国PPP信息综合信息平台数据统计项目中,环保、医疗、养老、教育、住房、文化、体育、旅游等民生基础设施项目总的规模大概是3.7万亿。三年多以来,民生类PPP项目的落地规模占当年PPP项目总落地规模的20%左右,其中旅游、环保和保障房项目占比较大。比起其他领域的PPP项目而言,民生类项目更注重将前期的基础设施建设和后期的公共服务结合起来,对后期运营也提出了更高的要求,更加符合当前的政策导向。

 对于能提高老百姓生活水平、增强老百姓幸福感的民生工程,如教育、医疗、养老、保障房、文化、体育、旅游、环保等项目,呼吁地方大力推进,以PPP模式选择合适的社会投资人,实现提质增效,为老百姓提供更好的公共服务。


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上海博雅方略股权投资基金管理有限公司副总裁 胡建伟

胡建伟:

在旅游行业存在人民对美好生活的需要和不均衡、不充分发展之间的矛盾。举个例子,我们国家去年旅游人次达到40.4亿,但是存在城乡不平衡问题。城市居民旅游消费约为人均1000元,农村人均消费约500元。同时,区域发展存在不平衡问题,我国旅游的发展是中长期的,东部比较强,西部比较弱,南部比较强,北方比较弱,所以在旅游行业存在很多不平衡的问题。

旅游行业PPP占全国PPP项目入库的6.15%,主要集中带生态旅游、文化旅游和基础设施,但是项目落地率较低,大部分旅游PPP项目在识别、准备阶段,进入建设、运营阶段的项目较少。

 为促进旅游业PPP项目的健康发展,应提高地方的旅游开发、策划、规划设计等能力。我们建议要把这些有能力的融资方、建设方和运营方进行资源整合,推动合作,进一步提高资金的利用率。在资本、资源加治理的综合促进下,促进PPP项目的落地和旅游事业的发展。


环节二——“PPP可持续发展”

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上海金融业联合会常务副理事长 季文冠

季文冠:

在财政部和国务院有关部委的推动下,2014年以来,我国推进PPP取得了显著的成绩,主要表现在两个方面,一是项目的数量和投资的规模大幅增加;二是PPP政策框架和制度体系初步形成规范化、标准化的水平不断提高。一个规则统一的PPP市场正在逐步建立,总体上PPP模式改革正在逐步成为稳增长、调结构、惠民生的抓手。PPP模式的发展引起了我国公共服务和供给机制的重大变革,具有深远的社会意义,主要体现在以下四个方面。

 一是推进政府职能转变。通过PPP模式,政府把公共服务交给专业机构,提高了精细化管理水平,同时政府将主要精力转向宏观管理,维护市场秩序。二是促进投资增长和投资结构优化。PPP项目撬动了社会资本参与基础实施和公共服务的投资建设,一定程度上缓解了投资下行的压力,同时有利于补发展短板,优化投资结构。三是缓解政府财务压力和风险。PPP模式扩展了建设项目的资金来源渠道,有利于地方政府控制债务,一定程度上减轻了政府债务负担。四是提升公共服务的质量和运营效率。PPP项目实现专业的人做专业的事,提升了公共服务的质量和运行效率。纵观PPP模式的整个发展历程,我们感到可以把PPP模式的发展划分为三个阶段,第一阶段主要解决融资问题;第二阶段主要提高融资效率,优化发展PPP模式;第三阶段是现在要进入的阶段,主要是完善体制规范运作、防控风险,实现可持续发展。

 当前对PPP发展现状中需要进一步注意的问题,概括起来共性认识有以下几点。一是法律法规体系有待完善,需要加快PPP上位法的研究和立法工作,从顶层设计对PPP进行规范,同时完善现有的法律法规和规章政策。二是存在着过分看中融资的现象,一些地方将PPP简单理解为融资手段,为了减轻地方政府债务的压力过分看中了PPP项目的申报,忽视了项目实施流程规范性。三是民营资本的参与率仍然不高。四是第三方服务机构提供的业务不够规范,一些机构能力不足,服务水平不高,有的采取低价策略和恶性竞争。五是PPP金融创新有待加强,缺乏满足长期融资需要的产品。同时,金融机构难以获得PPP项目各个环节的信息,风险控制手段有限。六是全生命周期管理机制有待完善,随着越来越多的项目进入了运营阶段,重建设、轻运营的问题逐渐显现。显然,PPP模式的可持续发展离不开以上六个方面问题的改进和完善,要在抓规范、严监管、防控风险上下功夫,努力实现从探索到规范,从数量到质量,从重短期效应到重中长期效应的转变,推动PPP进入规范、有序、可持续发展的新阶段。


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华夏幸福基业股份有限公司执行总裁 张书峰

张书峰:

2002年,我们与固安县政府签订了固安产业新城PPP合作协议,固安县当时还是一个典型的农业大县,县经济缺乏产业增收,全县产业收入1.1亿,在河北省排名倒数。当时德国奔驰要在北京周边选址建厂,考察了河北固安,尽管当时省里给的很多优惠比亦庄多,但奔驰最后还是选择亦庄,很重要的原因是奔驰认为,固安比较亦庄而言缺乏良好的城市配套设施,担心高级管理人才和技术人才在这里生活不下去而跳槽走人,这个失败让我们更加认识到良好的城市基础设施建设对高端产业人才的吸引多重要。我们认真考察和学习世界上最先进的产业新城,如硅谷、波士顿等成功案例,使固安城市建设开始便站在巨人的肩膀上。如今固安拥有河北省县级区域里第一家五星级酒店和国际国内一线商业品牌商业中心,拥有华北地区首屈一指的医康养一体化三甲医院等,在区域规划范围内实现了整体提升。产业发展是华夏幸福的核心竞争力,为此我们通过组建产业投资公司、建立招商引资大数据平台、建立全球创新孵化中心等措施推进发展。

在城市运营方面,我们举办了全球自行车公开赛,固安城市长跑节以及大型文艺演出,打造多张城市名片。经过15年的发展,2015年固安县财政收入突破80亿,一般公共预算达到50亿,名列河北省第二名,成为全国具有竞争力百强县,今年固安县财政收入已经有希望突破百亿。

 所以我们总结六大服务体系,贯穿了县经济转型升级的全过程,是产业兴城PPP模式的主要构成部分。在长达20年到30年开发运营当中,政府不用举债和担保。在回报机制设计上,政府从华夏幸福合作范围内可新增财政收入,也推动华夏幸福必须拥有越来越强大区域经济发展能力。目前我们在全国50个区域签订产业兴城PPP项目,把产业兴城PPP模式复制到“一带一路”中南亚国家,目前已经在印度尼西亚、越南、马来西亚等6个国家开发产业兴城。未来希望用通过我们的实践,为PPP模式在产业新城发展方面做出更多贡献。


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云南省普洱市委常委、市人民政府常务副市长 胡国云

胡国云:

要推进PPP模式健康可持续发展,一是要做到规范、开放,整个过程必须要借助市场机制,市场大环境里面要有监督方,推进信息公开。二是完善政策体系,希望政策要向西部、贫困地区、边境倾斜。PPP模式作为供给侧结构性改革提出的一项措施,应在政策、资金等方面向西部地区、边境地区提供一些支持。


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中国华信能源有限公司首席经济学家 潘峙钢


潘峙钢:

我国于九十年代初引进PPP模式,当时是作为外资引进模式,并且当时我国实力不强,对新的金融产品更新不够,导致我们给外商让利很大。同时,由于项目周期性很长,导致很多项目矛盾最后又集中到地方政府,带来很多问题和隐患。

 但自2014年以来我国结合国情推进具有中国特色的PPP模式发展,取得较为显著的成果。然而,目前发展存在很多问题,如果不抓紧加快加强PPP相关基础理论和方案研究,未来可能会面临系统性风险。

制约PPP可持续发展的因素,第一,观念上契约精神缺失。PPP项目不是一般意义上的政府和企业合作,而是搭建一个稳定和长期的合作模式,双方要统一思想,要肩负项目建设运营中各自的责任,政府要主动转变观念,明确自身职能定位,积极适应PPP带来的对治理能力的挑战。第二,央企、国企或者是大型建设企业参与PPP项目的比重高,在一定程度上有很好的带动作用,但是有些地方领导变成非国企央企不谈,这就背离了PPP引进社会资本的初衷,需要观念方面进一步改进。大型建筑企业具有很强的建设能力,但可能管理、运营能力还不够,没有PPP项目全生命周期管理的能力。

在此提出两点建议。第一,政府应转变观点,进一步提升契约意识,建立与社会资本平等合作的契约关系,以此加强社会资本参与PPP模式的积极性,提高对政府的信任程度。第二,加快推进PPP立法进程,保证立法的客观性。我认为立法必须是客观的,6个字说明,即共性与立法,个性与创新。从目前实践来看,缺乏PPP上位法,PPP政策法规多为部委或者地方政府出台的,权威性不够,尤其是部分文件之间甚至互相矛盾,造成困扰。共性与立法,即找出PPP模式实施过程中的共性因素和问题,以此为基础找出具有普遍价值的遵循原则。同时,不同地方、不同项目,很多问题具有差异性。所以我们应该根据不同项目进行一些创新,在创新的基础上推出一些新的法规条例的界定。

第三,SPV公司的权责模糊带来很大风险。PPP项目的实行主体应该是SPV,要有适合SPV的股权债权融资工具。政府和社会资本要明确各自在SPV公司的定位和主体责任,如果模糊不清,风险很难规避,建议加强在这方面的制度安排。

第四,规范推动PPP基金的发展。目前涌现的很多PPP基金存在政企不分、项目性质不分等问题,容易带来资金风险。所以各地要规范PPP引导基金的设立机制,不要盲目跟投,一定要坚持产业引领、强化PPP项目合规、合法化。

 最后,我想谈谈将PPP模式运用于“一带一路”国际合作的意义。“一带一路”沿线国家普遍面临基础设施薄弱问题,存在建设水平落后、管理水平能力不足等问题,PPP模式支持“一带一路”沿线国家基础建设有很大的发展空间和前景。国别研究是我的重点关注领域,非常清楚各国之间差距太大,不仅在制度环境和技术标准方面存在极大差异,而且各国国内政治稳定状况和地缘政治风险、法律风险、社会风险、汇率、利率风险等都没有统一衡量标准。我们应该根据各个国家的发展和情况进行国别研究,借以制定各个不同的市场发展策略。没有全球统一的PPP模式,并不代表在“一带一路”沿线国家不能开展PPP项目,完全可以根据各国不同的情况寻求恰到好处的PPP模式。中国华信一直在探索PPP模式,在大市场中寻求优秀项目落地,为公司可持续发展提供了巨大的发展空间。目前中国华信正在全面推广中俄的金融基础建设领域双向投资合作,在捷克、哈萨克斯坦、中东、西欧等进行大量的建设,很多方面都采取了PPP模式。利用PPP模式支持“一带一路”沿线国家的基础设施建设,不但能够释放社会资本活力、缓解相关国家政府财政压力、弥补投资不足,还能提高投资效率,既又优势互补的契合度,也有顺势而为的可行性。

我认为加快推进PPP可持续发展工作,任重道远,我们将与国内外机构紧密合作,深入开展相关政策研究,积极推动PPP项目在国内外各领域的发展,为中国PPP可持续发展添砖加瓦。


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清华大学PPP研究中心首席专家、清华大学建设管理系教授 王守清


王守清:

因为政府代表老百姓,所以对PPP项目要有一定的控制力,投资者出了钱要受到金融机构放贷方的约束。我认为,一个产业新城片区开发,更好的做法是控制规划由政府主导,但是潜在的投资者必须介入,到详细规划的时候可能投资者介入更多。如果做好前期规划,下面便涉及到控制力问题。但是控制力又不能完全用命令维系,因为这违反了PPP的思想。所以我们应关注控制力受哪些因素影响,PPP政策的控制力应如何合理地界定?同时,如果不考虑项目的筛选、排序,后续再想发展经济做项目会面临很多问题。


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中央财经大学中国PPP治理研究院院长 曹富国

曹富国:

传统《采购法》对中小企业秉承非常包容的政策,当PPP项目越做越大、PPP合同越来越复杂时,中小企业在PPP模式中如何立足?这是中小企业面临的问题,是PPP可持续发展面临的问题,是PPP包容性发展的问题。如何使中小企业能够在PPP模式发展中不被边缘化,这是可持续PPP的一个重要内容,可持续PPP不仅要关注民生项目,而且还要在PPP全生命周期的重要决策中纳入可持续发展理念,这种可持续发展的理念和政策,从上届政府提出的科学发展观,到本届政府提出的新发展理念,无不包含着PPP为人所发展,为了人的发展,为了社会经济长期的可持续发展落地生根的理念。

我觉得这个问题目前没有引起足够的重视。欧洲经济理事会这几年一直打一个旗帜,就是以人为本的PPP模式,我想联合国新千年发展目标代表全人类可持续PPP的共识。在PPP模式发展到一定阶段之后,我们应认真思考怎样在项目的选择、实施方案的设计、技术规格的定义、合同条件的设置、合同的履行以及PPP项目全生命周期管理中纳入重要的可持续发展理念。


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