2021-12-09
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[中国PPP示范项目巡礼]吉林省松原市城区园林绿化项目:中邦园林探寻PPP产融合作模式——《中国经济周刊》深度解析财政部示范项目

2016-08-01


(本文刊发于《中国经济周刊》2016年第30期 )

《中国经济周刊》 记者 宋杰 | 北京、吉林报道

2015年7月28日,中邦园林股份有限公司(下称“中邦园林”,833026)正式在“新三板”成功挂牌。这是长春市第18家登陆“新三板”的企业,是吉林省园林领域首家登陆“新三板”的企业。同年9月25日,该公司承担的“松原市城区园林绿化项目”,成为财政部PPP示范项目。这个项目开启了松原市政府PPP模式操作项目的大幕,也为其他地方政府和社会资本合作进行园林绿化项目提供了有利的示范作用。

中邦园林2015年年度报告显示,2015年度营业收入为3.80亿元,较上年同期增长20.93%;净利润为2470.41万元,比上年同期下降1.56%。

报告称,2015年中邦园林敏锐捕捉市场变动信息,深度研究政策变动,精准抓住市场机遇,主动与长春市、松原市、白山市等地方政府开展PPP项目合作,并成功承揽了松原市2015年城区园林绿化工程政府购买服务项目,长春市二道区主城区街路绿化工程投资、设计与施工一体化工程,白山市城市绿化及景观提升项目一期工程等PPP项目,使该公司营业收入较2014年同期增长20.93%。

>> 示范项目概况

总投资为5.4亿元,合作期10年

松原市城区园林绿化项目位于松原市中心城区,采用PPP模式运作,政府向社会资本购买松原绿化服务,合作期10年。项目总投资为5.4亿元,施工期建设费用约3亿元,总建设面积62.05万平方米,主要合作内容包括14条街路绿化工程、扶余公园、一江两岸建设工程、新城广场及沿江景观改造工程、松原市伯都讷南街、青年大街、松花江大桥南北环岛南环岛亮化等工程的投资、建设、运营和维护。


项目建设期两年,2015年开工建设,计划今年年底全部竣工。项目全部建成后城区的绿地率可由38.72%增加到40%以上,基本完成了规划纲要中绿地建设的目标。同时将大大提升松原市的土地价值,为创造良好的人居环境和投资环境提供强有力的支撑。目前项目进展顺利,2016年6月已完成投资近2亿元,各项工作正在有序进行。

松原市城区园林绿化项目

据中邦园林经营总监温娜介绍,2014年底,松原市城区内道路的新建及改造已经基本完成,新建及改造的绿地尚未进行,新建设及重新规划的公园及环岛内没有绿化,沿江9000多米的两侧岸线护坡没有绿化,堤岸的安全石柱年久失修,外观破损程度较大,严重影响松原市的形象及松原市人民的出行。但局限于财力和产业的特殊性,在传统模式下,目前和未来的很长时间里,松原市政府无法同时建设整个松原市的街路绿化和公园工程。

>> 示范项目背景

当地政府论证通过PPP模式实施,社会资本积极参与

2014年以来,国务院相关部委先后出台了20余个文件用以支持和规范政府和社会资本合作模式在公共领域实施。2015年4月,松原市财政局成立PPP工作领导小组,负责贯彻落实国家、省关于政府和社会资本合作各项政策;牵头推进松原市政府与社会资本合作各项工作,特别是松原市城区园林绿化项目,市委、市政府及PPP工作领导小组给予了充分重视和支持。

党的十八届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》,首次将美丽中国写入五年规划,显示出国家层面对于生态环境的重视。在此背景下,松原市PPP工作领导小组根据向公用事业局、交通、住建、环保等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目的过程中,从公用事业局确定了本项目可以作为备选项目通过PPP模式实施,并将本项目列入年度开发计划。

2015年5月中旬,松原市园林管理中心(项目实施机构)向PPP领导小组提交项目可行性研究报告及初步实施方案。PPP领导小组会同相关部门及专家展开物有所值评价工作,参评专家认为该项目采用PPP模式,一是可以减轻财政压力,吸引社会资本和金融资本,加快城市基础设施建设,有效控制地方债务规模;二是通过引进具有先进建设及运营管理经验的社会资本方合作达到节约项目成本,提高项目运营效率的目的;三是与传统模式相比,有效化解了政府的风险,将项目风险在政府和社会资本间合理分配。

2015年6月,松原市PPP领导小组组织相关方面的专家,对松原市城区园林绿化项目进行了财政承受能力论证工作。在论证工作中,参评人员对项目申报初步实施方案及项目可行性方案报告等进行认真审核,科学识别政府支出责任,认为该项目属于政府付费项目,通过PPP模式实施,合作期10年,综合全市其他PPP项目的支出责任,符合“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例不超过10%”的要求。参评专家一致认为该项目通过财政承受能力论证。

松原市园林管理中心在实施方案获得市政府的批复后,确定本项目可以通过公开招投标方式确定社会资本,在招标的过程中,社会资本对本项目热情很高,共有5家社会资本参与投标,经过综合比选社会资本的投资能力、施工、运营维护能力及专业技术人员配备等方面最终确定中邦园林作为本项目的投资、建设、运营养护中标社会资本。

中标后,松原市园林管理中心与中邦园林签订了PPP项目合作协议,并对项目的建设和运用维护质量制定了严格的绩效考核标准和付费机制。

>> 示范项目难点

融资与法律是民营资本介入PPP两大瓶颈

项目在操作时,国内没有成功经验可以借鉴。中邦园林根据项目本身特点,聘请咨询机构、法务团队认真研读国家PPP相关政策,并针对该项目成立专题小组,由专人负责研究模式、投融资、运营考核等相关程序,确保项目依法、准确、有序地实施。对项目实施过程中可能出现的风险进行了识别和分配,并在PPP项目协议中明确,政府政策类风险由项目实施机构(松原市园林管理中心)来承担;融资、建设、运营维护风险由公司来承担。

温娜告诉《中国经济周刊》记者,他们与金融机构进行了广泛接触,积极探索多种融资途径,最终选定光大银行长春分行为项目贷款方,成功获得融资。“民营企业融资是难点,不像央企有那么多银行会主动来找你,四大行我们都找过,最后找到光大银行才解决。”

记者了解到,中邦园林的具体做法是:社会资本方出资项目总投资的20%~30%作为项目资本金,金融机构匹配70%~80%的项目贷款,经测算项目的融资金额确定为2亿元;在融资期限方面,根据本项目采用政府付费的特点,为了满足贷款偿还的刚性需求,贷款期限在8~10年还款压力最小,经过和金融机构的谈判,最终确定本项目的贷款期限为8+1年(8年还款期,1年宽限期);在风险控制方面,考虑到松原市人大已出具将付费纳入财政预算的决议,且本项目尝试了依托项目PPP合同项下未来的收益权利进行质押,从而保障了项目融资的成功。

记者在采访中了解到,此PPP项目在采购过程中还遇到了法律“困惑”。近两年国家对PPP模式越来越重视及相关政策及法律法规相继出台,PPP项目的操作越来越成熟,随着松原市城区园林绿化PPP项目的操作深入,在投标过程中又遇到了新的法律问题。

在松原PPP项目采购中,涉及到两次政府招标过程,一次是确定PPP项目社会资本方的招标程序,一次是在符合法定条件下必须进行招标确定的项目施工单位的招标程序。但这给PPP项目实践操作在时间上、程序上带来了很大的工作量,而实际上中标的社会资本——中邦园林的资质和建设运营能力能够自行进行项目建设。而且,《招标投标法实施条例》第九条规定:“除《招标投标法》第六十六条规定的可以不进行招标的特殊情况外,有下列情形之一的,可以不进行招标:……(三)已通过招标方式选定的特许经营项目投资人依法能够自行建设、生产或者提供。”此外,PPP项目是否属于或包含特许经营项目或包含在相关文件中也没有明确说明。为此,松原市政府及PPP领导小组咨询了大量的相关法务团队及咨询团队,最终才确定了松原的招标方式。

从松原绿化PPP项目的操作过程可以发现,虽然遇到了很多困难和困惑,但经过政府、咨询机构、法务团队、社会资本的多方努力,现在项目已经进入良性循环阶段,并将于今年8月份进入运营绩效考核期,这对政府和社会资本来讲,都进入到了一个新的实施层面,对双方来讲也将迎来新的考验。

中国经济周刊

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