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东方资管 薛贵:PPP发展是中国经济转型发展的关键枢纽

2018-02-11

PPP发展是中国经济转型发展的关键枢纽


中国东方资产管理股份有限公司 薛贵

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2018年2月财政部公布了第四批PPP示范项目名单。从2014年国务院及财政部等部委出台相关政策引导和规范PPP发展已历经4个年头。4年来,PPP发展得到了各方积极响应,成效显著。


一、财政部第四批PPP示范项目是落实十九大精神的具体体现

一是深刻把握“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期,建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标”的十九大精神,财政部从37个省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团和中央部委申报的1226个项目中评选出396个第四批示范项目,占全部申报项目的32%,投资总额7588.44亿元。相比前三批,第四批示范项目更加强调项目实施的规范性和高质量,从数量、投资额、项目地域分布、项目行业领域分布等多方面都发生了较大变化,例如,第四批覆盖区域最多,申报数量增加52个,申报投资额减少1800亿元,入选项目数量减少120个,入选投资额减少4120亿元。

二是“坚持在发展中保障和改善民生。”从项目行业的数量和投资额来看,第四批示范项目中,旅游、文化、教育、体育、养老基本公共服务领域项目总数为81个,比第三批分别提高6%和4%,体现出对重点领域的政策扶持导向。其中,养老行业相比第三批数量虽有所下降,但入选项目占比达42%,入选项目投资额占比达49%。

三是 “实施乡村振兴战略…坚持人与自然和谐共生。”第四批示范项目中包含农林水利和生态环保项目72个,占比18%,投资额1116.82亿元,占比15%,具体涵盖农业、林业、水利工程、生态建设和环境保护4个一级行业,包含林业、农产品交易中心、水库、防洪、灌溉、综合治理、湿地保护和其他8个二级行业。生态建设和环境保护领域37个,占比9%。

四是“坚持和完善我国社会主义基本经济制度和分配制度,毫不动摇巩固和发展公有制经济,毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展,使市场在资源配置中起决定性作用。” 第四批示范项目中民营资本参与数量为143个,占全部已落地项目的58%,投资额为2428.97亿元,占全部已落地项目投资额的51%。

五是“坚决打赢脱贫攻坚战。” 第四批示范项目中有68个连片扶贫地区项目,占项目总数的17%,投资规模1855亿元。

六是“推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。” 第四批示范项目中城镇综合开发领域投资为1112.09亿元,占比15%。


二、PPP是夯实供给侧结构性改革的基础、推进国家治理体系和治理能力现代化的有效手段

《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)对PPP的重大意义进行了明确定位和阐述,指出:从政府职能来看,PPP有利于加快转变政府职能,实现政企分开、政事分开,推进国家治理体系和治理能力现代化;从市场机制和经济活力来看,PPP有利于打破行业准入限制,激发经济活力和创造力,打造新的经济增长点,增强经济增长动力;从财政管理来看,有利于完善财政投入和管理方式,提高财政资金使用效益。

中财办刘鹤主任指出,我国经济发展的主要矛盾在于供给体系难以适应需求体系的变化,供求之间存在结构性偏差,需要及时调整。因此,通过改革提高供给体系的质量是我们实现高质量发展的基本路径。首先,从涉及主体来看,PPP不仅与政府有关,而且涉及社会资本各方;从涉及领域来看,PPP不仅涉及政府职能转变,而且涉及金融体制改革;从运行机制来看,PPP是市场化机制运行的有效领域,可以充分发挥政府和社会资本方的优势,提高公共服务能力和公共服务效率。可见,PPP综合了政府职能转变、金融体制改革等方面,也恰好是市场经济施展资源优化配置的绝佳领域,而这些都属于本轮供给侧结构性改革的关键之处。其次,由于PPP项目的复杂性、涉及到国家治理体系改革、金融体系改革等,所以对打好防范化解重大风险、精准扶贫、污染防治“三大攻坚战”也将起到至关重要的作用。

综上,PPP的规范发展无疑是中国目前经济发展改革的关键枢纽,牵一发而动全身。做好PPP的规范发展将有效夯实供给侧结构性改革基础,推进国家治理体系和治理能力现代化。


三、PPP规范发展形势大好

(一)党中央国务院高度重视,各项政策行之有效

2014年,李克强总理在全国两会的政府工作报告中提出,制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法,为民间资本提供大显身手的舞台。2014年11月,国务院发布《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发2014〕60号),标志着PPP的规范发展正式拉开帷幕,其政策力度之大、涉及层面之广、后续影响之深已然超出人们之前的想象。2014年12月,国家发改委和财政部不约而同地发布了有关政府和社会资本合作的指导意见、通知及相关指南。

2017年7月,国务院、发改委、财政部起草的《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)》正式征求意见,标志着PPP向深化规范发展迈出了一大步。

纵观PPP的规范发展,财政部始终贯穿稳中求进、可持续发展的宗旨,始终坚持制度创新和实践探索“双轮驱动”,在有序规范发展PPP的道路上做了大量卓有成效的工作:(1)积极响应党中央国务院的指示精神,逐步构建符合我国国情的PPP制度体系;(2)注重实践,通过项目层面的先行先试,树立正面典型,实时检验制度,不断总结经验,推动PPP健康发展。从2014年,每年推出一批PPP示范项目,不仅带动了区域发展、引领了行业破冰,而且有效发挥了增信作用、复制了经验做法;(3)强化监督、扶正纠偏。随着PPP的快速发展和各方的积极参与,PPP的一些问题也逐渐暴露,因此2017年财政部出台了一系列规范PPP管理文件,采取了多种监督、管理措施规范管理、扶正纠偏,明确了PPP负面清单的监督和规范,强化了对环境的关注、对地方违规融资举债的严厉监管。对PPP参与各方要求进行风险共担的穿透式监管,其政策优先倡导存量项目以利于实现经济结构性调整,强调提升质量而非增量;(4)积极扶持规范发展。财政部协同相关部委出台了一系列扶持性政策,贯穿着对民生的倾斜(扶贫、养老、教育等公共服务领域),着力防范化解地方政府性隐形债务风险,夯实PPP事业可持续发展基础。

(二)各方积极参与,政府和市场反响强烈,发展容量巨大

自2014年以来,PPP模式在全国多省市受到积极响应。2014年9月份以来,部分省市相继出台了有关政策,并先后推出了大批PPP模式试点项目。截至2014年底,国内已有十多个省市正式出台了相关的地方性法规、规章,包括:福建、河南、江西、山东、河北、湖南、四川、安徽、江苏、浙江、昆明、青岛等省市。

而且,“十三五”规划纲要在诸如教育、就业、交通运输、老龄事业、文化事业等领域的相关细化文件中推广政府与社会资本合作,要求应在文件所规范的领域推进开展政府与社会资本合作。

根据财政部PPP中心数据,第三批PPP示范项目评审共有34个省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团和中央部委的1174个项目申报第三批示范项目,涉及总投资近2.3万亿元,申报项目数和总投资额均超过前两批示范项目申报之和;第四批PPP示范项目评审共有37个省、自治区、直辖市、计划单列市、新疆生产建设兵团和中央部委的1226个项目申报,涉及总投资近2.12万亿元。

总之,在中国经济发展新常态下,在党中央国务院的部署下,在财政部等部委通力合作的基础上,PPP正在走深化规范发展的道路,政府主动作为,采取各项措施防范和化解风险,规范PPP运作模式,当下是各级政府和社会资本方积极主动按照相关要求规范参与的大好时机。正如上海市建纬律师事务所副主任曹珊所言,PPP模式的初心是发挥市场经济的机制、提高政府提供公共服务的能力、化解地方债难题等,无论如何,长期、稳定、多方共赢的项目模式应是PPP在中国发展的不变方向。

俗话说,“万事俱备只待东风”,可是蓦然回首我们才顿悟,原来“东风”就是我们自己,当下应抓住PPP发展的大好时机,不仅可以获得可预见的经济收益,更可贵的是我们会看到自己曾经在中国社会治理和经济发展现代化的道路上曾经贡献过一砖一瓦。


来源: 财政部PPP中心
作者:薛贵 浏览次数: