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【专家观点】锦天城律所:刘飞、武一飞、朱宁馨:PPP的导航和翅膀,PPP规范化管理和可融性

2018-04-28

PPP的导航和翅膀,PPP规范化管理和可融性

             ---谈PPP项目库的清理和提高PPP项目可融性

刘飞  上海锦天城律师事务所高级合伙人


武一飞 上海锦天城律师事务所律师

朱宁馨 上海锦天城律师事务所顾问


本轮PPP的大潮自2013年底初涨已经过去四年半时间,对于PPP行业,这四年半的时间已经经历了从新兴、到井喷、再到冷静减速的过程。本次冷静减速起始自2017年下半年主管部门关于PPP项目规范化管理的一系列要求的提出,直至《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金[2017]92号)(下称“财办金92号文”)的出台,不少业内人士将其视作PPP行业由推广转向限制的标志,更有甚者直言PPP行业将开始进入“冷冻期”,叠加《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》(下称“资管新规”)的公布及一系列金融严监管政策的出台,众多PPP项目由于无法沿用原有模式融资而无法顺利落地,更使PPP模式发展遭遇困境,业内一片观望和唱空之势。

我们在财办金92号文出台后发表了《PPP新政真的是利空吗?—92号文五大误读和新政难点问答》,并在前几日发表了《沧海横流,方显英雄本色——严监管新政下资管产品投资PPP项目难点及应对探索》。不论业内声音如何纷繁复杂,我们始终认为,对PPP的规范管理是给PPP这架飞机装的导航仪,是推动PPP模式回归公共服务创新供给机制的本源、规范发展的必要手段;而持续保障和提升PPP项目的可融性则是PPP这架飞机的翅膀,是确保PPP模式保持活力、可持续发展的必然条件。


 一、以对PPP项目库和PPP示范项目管理为手段,推动PPP规范发展

在本轮PPP的发展过程中,一方面,社会资本的积极参与一定程度上缓解了政府在公共服务领域的财政压力,提高了公共服务的供给规模和效率;另一方面,过快的发展脚步导致PPP行业产生了部分不规范的现象,继而造成整体行业出现良莠不齐、鱼目混珠的情况。鉴于此,财政部于2017年11月10日出台了财办金92号文,以PPP综合信息平台项目库的管理为抓手,通过设定入库和清退出库的标准,整合和梳理了已有的PPP规范性要求,进一步明确“什么是规范的PPP”,并要求各级财政部门严格新项目入库标准以及集中清理已入库的不合规项目,财政部PPP中心负责开展PPP示范项目的核查清理工作。经过近半年的清理工作,多地已公布了当地入库项目的的清理结果,财政部也于近日发布了《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金[2018]54号文)(下称“财金54号文”),公布了对前三批示范项目集中清理的结果,同时结合清理过程中发现的问题,重申了重点的规范化管理要求。我们认为,这次清理虽然给业内造成了一定的阵痛,但此次清理事实上对引导PPP模式规范化发挥了至关重要的作用,不失为一剂去腐存新的苦口良药。

(一)摸底排查,纠正偏差

为贯彻实施财办金92号文中关于清理已入库项目的要求,各地财政部门需对本辖区内已入库项目进行整体排摸,并对照文件中的规范标准判别项目是否存在不规范之处。我们也参与了一些地方财政部门组织的入库项目集中评审会,财政部门、实施机构、行业主管部门、项目咨询机构、业内专家等共同对当地入库项目进行逐个评审,并对存在不合规情形的PPP项目提出整改意见。这样的系统性、全面性的检查和评审既起到了对当地PPP项目摸底排查充分了解情况的作用,同时也及时纠正了各机构对PPP项目认识的偏差、操作的偏差,不仅对单个PPP项目,而且对当地的PPP发展而言,都将是一次合规性的整体跃升。

(二)去伪存真,减轻财政压力

按照PPP项目财政承受能力论证的要求,“每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出比例应当不超过10%”,通过清退不适宜、不合规以及长期无进展的项目,将能够腾挪出更多的公共预算支出空间,将有限的财政资金更好的运用在更适宜采用PPP模式的项目中,同时减少因不合规的PPP项目带来的地方债务风险隐患,并为更好、更多的PPP项目入库腾出财政资源。

(三)立标杆,树典型

截至目前财政部已经公布了四批PPP示范项目,财政部PPP中心根据财办金92号文的要求按照“能进能出”的示范项目动态管理原则对在财办金92号文出台前已公布的三批示范项目(共697个)进行了集中排查和清理,对于未能按时间要求完成采购或在后续实施中存在不合规情况的项目,采取了调出示范项目名单并清退出PPP项目库、调出示范项目名单仍保留在PPP项目库、限期整改三种处理方式。

示范项目旨在加强示范引领和样板推广,此次对前三批PPP示范项目的集中排查,一方面再次重申强调了“能进能出”的示范项目动态管理原则,警示所有示范项目必须严格自律、慎终如始;同时也提升了示范项目的示范性,并充分发挥其立标杆、树典范的作用。

(四)完善信息,建立数据管理

财办金92号文要求对未按规定进行信息公开的项目予以清退,财金54号文也重申了“切实强化信息公开,接受社会监督”的要求,此等要求也是对《PPP综合信息平台信息公开管理暂行办法》(财金[2017]1号)的呼应。阳光是最好的防腐剂,PPP项目信息公开,及时充分披露项目实施方案、物有所值评价、财政承受能力论证、政府采购等关键信息,将有利于推动PPP市场公平竞争、规范发展,更能够促进PPP项目各参与方诚实守信、严格履约。

财办金92号文将未按规定进行信息公开作为清退标准之一,以及财金54号文对该等要求的重申,将督促地方财政部门及时补充入库项目信息,落实信息公开制度,同时为做好PPP大数据的收集、对PPP项目进行进一步的精细化、精准化管理工作提供良好基础资料。


二、金融强监管下,积极促进PPP项目可融性

资管新规及一系列金融监管政策的出台,包括近日刚刚颁布的《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号)(下称“财金23号文”),此等文件出台的目的均是严控金融风险,规范金融投资行为。虽并非针对PPP模式,但这些金融的强监管要求确实打破了PPP项目一些既有的融资结构,同时也由于业内对一些规定的过度解读,造成了更多的恐慌和观望,这都给PPP项目的融资落地造成障碍。我们认为,在金融强监管的态势下,保持PPP可持续性发展,就要求PPP项目各参与方保持积极心态,在实践中不断探索合法、适当的融资模式,积极促进PPP项目的可融性。

(一)各方应准确理解金融监管政策方向,同时避免过度解读

1.资管新规及财金23号文的核心目的是要求真股权投资

资管新规和财金23号文中关于“禁止明股实债”的一系列规定使得金融机构通过其他机构的回购、担保,利用“明股实债”的方式投向PPP项目资本金已成过去式。同时,财办金92号文及财金23号文中都再次重申了资本金制度的规定,也使得利用“股东借款”、“股东支持资金”等债务性资金投资PPP项目资本金成为过去式。总体来说,在目前的控制金融风险及降杠杆的背景下,金融机构对PPP项目资本金进行真股权投资已成必然趋势。

2.避免过度解读“穿透原则”

我们认为,财金23号并未作出新的规定,均是对已有相关政策的重审和强调。该文提到的“穿透原则”已被许多业内人士解释为“资本金不得为股东自身的借贷资金”。我们认为这样的解释与资本金制度的相关规定并不一致,在公司的财务管理实践中无法实现,也不可能是财金23号发文的本意。财金23号文原文是“国有金融企业向参与地方建设的国有企业(含地方政府融资平台公司)或PPP项目提供融资,应按照‘穿透原则’加强资本金审查,确保融资主体的资本金来源合法合规,融资项目满足规定的资本金比例要求。”很显然,这句话是想表达用“穿透原则”审查资本金的来源是否合法合规,并不能得出“穿透”审查“资本金是否为股东自身的借贷资金”的结论。如果要求金融机构穿透审查资本金是否为股东自身借贷资金,必然给PPP项目融资带来更大的障碍。

(二)政府方和产业投资人如何提高PPP项目可融性

1.确保PPP政策的明确性和稳定性

目前,PPP领域尚无高位阶的法律作为指引,这几年来各部委从各自监管的角度密集出台监管政策,使得PPP项目政策呈现文件多、杂、乱的态势。PPP政策的明确性和稳定性,将直接影金融机构对PPP模式的信心,从而影响项目的可融性。此次财办金92号文的颁布和PPP项目库的集中清理,使得对PPP的合规要求进一步明确,主管部门可考虑总结经验,形成更完整明确的规范性文件。

2.政府方确保PPP项目的合规性

鉴于PPP项目主要以政府方发起为主,实施方案及招标文件均由政府方负责编制和把控,因此整个项目的合规性问题主要由当地政府和实施机构把关。地方政府对PPP项目合规性的重视程度将决定投资人对项目的信心,从而影响项目的可融性。因此当地政府和实施机构应当在PPP项目实施的各个阶段,特别是识别论证准备阶段始终确保PPP项目的规范性,使得PPP项目合规入库。

3.从“施工方市场”转为“投资人市场”

鉴于目前大部分PPP项目均由施工企业进行投资、建设、运营一体化,因此政府方仍将PPP项目按传统施工思维在操作,仅考虑施工方投资人在施工阶段的利润收入,而一味压低项目公司层面投资人的收益率。这非但不能鼓励投资人将重点放在后期运营上,也使得投资层面收益过低,降低项目的可融性。

4.地方政府和产业投资人加强对PPP项目可融性评估

目前的大多数地方政府和产业投资人并不具备投融资管理能力,致使部分PPP项目的模式设定本身并不具备可融性。地方政府和产业投资人应当增强对PPP项目可融性的评估意识,在项目初期充分了解金融机构可融性要求,在项目模式设计时充分考虑可融性的问题,为项目融资落地做好铺垫。

5.产业投资人承担其应承担的责任和义务

在PPP项目中,由于资金方承担大部分资本金出资义务,产业投资人主要承担建设、运营责任,由于项目的回报通常与项目的建设质量和运营效益挂钩,因此产业投资人履行建设、运营责任的情况将直接影响项目的回报,从而影响资金方的投资回收。因此由产业投资人提升自身的建设和运营能力,真实承担起建设、运营的违约风险,才能进一步提升项目的可融性。

(三)金融机构如何积极参与PPP项目

1.积极探索多种类的金融产品

目前金融机构普遍面临金融产品单一、缺乏创新、灵活度低的问题,使得金融市场缺乏生机和生命力。在金融政策收紧、严控金融风险的环境下,只有在紧跟国家金融政策的前提下积极创新、勇于创新,开发出符合政策监管、满足市场需求的金融产品,而非被动等待政策放松、市场调整,才能在PPP项目融资业务中占得先机。

2.进行股权投资专业化转型

对于缺乏专业化队伍的金融机构而言,任何创新都是风险,“投资管理”也是一句空话,因为处处都是风险,哪哪都有问题。风险是市场的属性,识别风险、判断风险、控制风险,才是理智、智慧的投资行为。因此金融机构要参与综合性强、周期长的PPP项目投资,彻底改掉“债性思维”,进行股权投资专业化转型是市场的必然选择。

3.优选项目及主动管理

金融机构在具备专业化队伍以后,将有能力优选PPP项目并对其进行适当的主动管理,以做好项目前端的风险防范,并且控制和降低风险的发生。

4.选择优质的合作伙伴

金融机构可以根据自身的风险防范要求,对产业投资人进行综合评级管理,筛选风险偏好相同且履约良好、信誉优质的产业投资人作为长期合作伙伴。不但能降低投资管理成本,还可以协同发展,共同提升投资效率及PPP项目的质量。

5.进行适当的风险分配

根据“风险控制力原则”,将具体的项目风险分配给负责承担相应职责并对相应风险更具控制力的一方。即与政府方、产业投资人就其各自应承担的相应职责和责任所产生的风险进行划分,以降低金融机构的风险。

在本轮PPP的发展走到今天,我们欣喜的看到,通过主管部门对PPP项目库的管理和清理,规范化发展已成为整个行业的主基调。我们相信,坚定不移的推进规范化管理就能够给PPP这架飞机安装上导航仪,PPP行业的发展不再会迷失方向、偏离航线。同时,正如规范化管理是一个长期而持续的命题一样,积极保障PPP项目的可融性,同样需要各方保持积极心态,持续探索,尽早跨越阵痛,否则PPP这架飞机也会因为没有翅膀而无法翱翔。

规范化管理是导航仪,可融性是翅膀,两者都至关重要、缺一不可,他们也一定是贯彻在PPP新时代中最为重要的命题,需要所有PPP人共同探索和解答。

 

来源: 财政部PPP中心
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