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【专家观点】逯元堂:在规范实施的前提下,将生态环境作为推进PPP模式优先领域

2018-06-28

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生态环境部环境规划院环境PPP中心主任  逯元堂



政府和社会资本合作(PPP)模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。近年来,国务院和财政部、发改委等相关部门相继出台一系列文件,对PPP模式实施进行规范和指导。生态环境保护具有公益性强、社会效益显著、经济效益不足等特点,与当前审慎开展政府付费类PPP项目的要求尚存在一定矛盾。与此同时,生态环境保护领域推行PPP模式尚未引起各方面足够重视,针对生态环境保护领域PPP模式的差异化支持政策制定不足。习近平总书记在全国生态环境保护大会上提出采取多种方式支持政府和社会资本合作项目。《中共中央国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》(以下简称《意见》)中也明确提出规范支持政府和社会资本合作项目。生态环境领域符合推行PPP模式的本质要求,也是最为适宜、最为急需、最应优先推行PPP模式的领域。应充分认识推进PPP模式对打好污染防治攻坚战,推动中国生态文明建设迈上新台阶的重要意义,在确保符合目前推行PPP各项规范要求的前提下,使其成为推进PPP模式的重点和优先领域。




一、生态环境保护是最适宜采取PPP模式的领域


PPP模式主要适用于基础设施和公共服务领域。生态环境保护公益性强,除工业污染治理外,大部分属于政府事权,是政府基本公共服务的重要内容。习近平总书记多次指出,良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。目前出台的各项PPP相关政策均将生态环境保护作为PPP重点推进领域。数据显示,截至2018年5月底,生态环境领域PPP项目管理库入库项目数量和总投资分别占总项目数量和总投资额的23 %和11%。生态环境是关系民生的重大社会问题,是最适宜、最应当成为PPP模式重点推进领域。




二、生态环境保护是最符合PPP模式本质要求的领域


环境保护投资是打好污染防治攻坚战的重要物质保障。投资总量不足、效率不高、多元化投融资格局尚不完善是当前环境保护投资存在的最大问题。融资是PPP模式的重要功能,但PPP模式的核心是提升公共产品和服务供给质量与效率。PPP模式不仅是融资模式,更是公共服务供给和项目组织管理的创新模式。良好的运行维护是发挥污染治理设施环境效果的关键,大多环境保护项目均需要后期的持续运维。PPP模式更加注重建设与运维的整体性,能够有效解决多年来环境保护领域存在的重建设轻运维的问题。《“十三五”生态环境保护规划》和《意见》中均提出实施环境绩效合同服务模式,PPP模式也是推行环境绩效合同服务的最规范、最适宜的载体,按效付费机制将全面推进环保投资由买工程向买服务、买效果转变,有效提高环保投资效率。




三、生态环境保护是最急需开展PPP模式的领域


当前,我国正处于全面建成小康社会的关键期,小康全面不全面,生态环境质量是关键。十九大报告明确提出了2035年生态环境根本好转,美丽中国目标基本实现。中央经济工作会议明确提出将污染防治作为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一。在5月份召开的全国生态环境保护大会上,习近平总书记指出,生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期,已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期,也到了有条件有能力解决生态环境突出问题的窗口期。打好七大污染防治攻坚战,确保3年时间明显见效,时间紧、任务重、难度大,是一场大仗、硬仗、苦仗。由于地方政府财力有限,环保投资回报机制不健全等问题,全社会污染防治资金缺口较大。PPP模式是吸引社会资本投入生态环境保护领域的一个重要途径,是构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系的重要内容,在打好污染防治攻坚战的特殊时期,急需采用PPP模式加大资金投入。




四、生态环境保护应成为推进PPP模式的优先领域


推行PPP模式需要统筹规划、规范实施、有序推进、确保急需。由于近年来各地大力推行PPP模式,缺乏对项目实施紧迫性和必要性的统筹考虑,造成很多地方PPP项目政府支出责任占一般公共预算支出的比例已接近10%的红线约束。污染防治作为决胜全面小康的三大攻坚战之一,是未来三年工作的重中之重,需要举多方之力共同推进。将生态环境保护作为推进PPP模式的优先领域也已逐步成为各方共识,在各地财政支出能力有限的情况下,应重点推进污染防治攻坚战确定的重点任务,加强后续PPP项目实施统筹,在10%的地方财政承受能力红线内优先推进生态环境保护PPP项目实施,落实习近平总书记采取多种方式支持政府和社会资本合作项目的指示精神和《意见》中关于规范支持政府和社会资本合作项目的要求,为打好污染防治攻坚战提供坚实的保障。


本文仅代表作者个人观点,不代表财政部PPP中心观点。


来源: 环境保护部环境规划院
作者:逯元堂 浏览次数: