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PPP项目政府支出都是政府(隐性)债务吗?

2018-07-02

最近,笔者拜见一位财政局的朋友。闲聊中,朋友说到最近在开展政府债务审计,将PPP项目中未来的政府支出、PPP的债务都算作政府(隐性)债务。笔者听后颇感诧异,看来对于PPP项目的政府支出是不是政府(隐性)债务,已从理论争论层面延伸到了实践操作层面。那么,PPP项目政府支出、PPP项目债务到底是不是政府(隐性)债务?什么情况下构成政府(隐性)债务?请看本文分析。

一、政府支出与政府(隐性)债务的区别

政府支出是指一国(或地区)为了完成其公共职能,对购买的所需商品和劳务进行的各种财政资金的支付活动,是政府必须向社会付出的成本。各级政府的支出由两部分组成,一部分是政府购买,如政府花钱修建道路、设立法院、提供国防、开办学校、财政供养人员的工资等。这部分计入GDP。另一部分不计入GDP,有转移支付、政府债务还本付息支出等。

政府债务是指政府在国内外发行的债券或向外国政府和银行借款所形成的政府债务。具体是指政府凭借其信誉,政府作为债务人与债权人之间按照有偿原则发生信用关系来筹集财政资金的一种信用方式,也是政府调度社会资金,弥补财政赤字,并借以调控经济运行的一种特殊分配方式。

很显然,政府支出与政府债务是不同的概念。前者范围更广(包括政府负债的利息支出),后者要求有借有还,具有偿还性,也是一种预期的政府支出。前者带有绩效考核,而后者不带绩效考核。不管是政府购买服务,还是给财政供养人员发工资,都是带绩效考核的。如果绩效考核结果不好,政府可以不再来购买这项服务;或者财政供养人员不好好干活,吊儿郎当,从制度上是可以解除劳动合同,从而减少这部分工资性支出。而政府债务是不管政府借的这笔钱花得是否有效果,政府都得还本付息,否则视为违约。

政府隐性负债一般指没有记录在政府资产负债表内,但是随着时间的推移或者某种因素的改变而显性化的债务。因此,政府隐性债务是相对于政府显性债务而言的。各种政府隐性债务,地方各级政府虽然未提供担保,也不负有任何法律偿还责任,但当债务人出现偿债困难时,政府负有兜底责任的或有隐性债务,政府可能需给予一定救助。主要包括:

(1)经费补助事业单位、公用事业单位为公益性(基础性)项目建设举借的,政府未确认承担直接还款责任,也未提供担保的债务;

(2)融资平台公司为公益性或基础性项目建设举借的,政府未确认承担直接还款责任,也未提供担保的债务;

(3)经费补助事业单位、公用事业单位、融资平台公司为公益性或基础性项目建设提供担保形成的债务,不包括已作为被担保人直接债务反映的债务;

(4)拖欠工程款项的债务;

(5)欠付垫资款未有挂账的债务;

(6)集资形成的债务;

(7)回购(BT)融资债务;

(8)信托融资债务,等等。

二、PPP项目资产与债务:谁的资产?谁的债务?

——被认为政府(隐性)债务的缘由

PPP项目的政府支出是否为政府(隐性)债务,这个问题争论了很久。不少专家认为PPP项目的政府支出、PPP项目的银行债务是政府(隐性)债务。例如,中国财政科学院院长刘尚希先生认为,PPP项目的债务属于地方政府隐性债务。

实际上,坚持PPP项目的政府支出、PPP项目债务是政府(隐性)债务的专家也是有一定道理的。对于BOT模式的PPP项目,一般都成立项目公司,由项目公司负责向银行贷款融资,项目公司拥有项目的无形资产和收益权,但项目的资产所有权却登记在政府下属的国有公司。这样从形式上看,债务不属于政府(属于项目公司),但资产所有权却属于政府,以至于PPP固定资产因“漏记”而成为“孤儿资产”。

发生分歧的核心在于:BOT项目资产异化为固定资产和无形资产,固定资产属于政府,无形资产属于项目公司。如果要求贷款债务跟固定资产对应,那么BOT项目的债务就属于政府债务;如果要求贷款债务跟无形资产对应,BOT项目的债务就属于项目公司

而对于BOO、BOOT等项目公司拥有完全产权(固定资产登记在项目公司),则这类项目的债务不应看作政府债务。

从目前的形式和国家的会计规则上看,PPP项目的债务属于项目公司。因此,不能把PPP项目的债务看作为政府(隐性)债务。除非修改相关会计准则,将PPP项目的资产及负债记入政府的资产负债表。

三、什么情况下PPP项目政府支出可认定为政府(隐性)债务

PPP项目全生命周期过程的财政支出责任,主要包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。业内还有不少专家认为PPP项目支出,特别是运营补贴(政府付费、缺口补贴),应属于政府(隐性)债务。笔者认为,不能一概而论,要根据不同支出情况加以区分认定

1、对于PPP项目绩效考核完全覆盖到可用性付费和运营成本的,则其财政支出不应认定为政府隐性债务。因为,从制度上形成了,社会资本干得好,政府才付钱,干得不好少付钱,干得非常不好,不付钱,与债务的有借有还是完全不同的概念。我们总不能说有绩效工资考核的公职人员(公务员、教师、医生)的未来工资性支出,都是政府隐性债务吧!

2、对于没有任何绩效考核的固定回报、政府回购、拉长版BT项目的运营补贴(政府付费、缺口补贴)支出,则这些支出可认定为政府隐性债务。

3、有些PPP项目的绩效考核仅覆盖了运营成本的付费部分,而对可用性付费部分没有进行绩效考核,则可用性付费部分支出可认定为政府隐性债务。

4、有些PPP项目的绩效考核覆盖了运营成本的付费部分,将可用性付费部分的30%纳入到绩效考核,则可用性付费支出的70%部分可认定为政府隐性债务。


来源: 弘鲲咨询
作者:叶继涛 浏览次数: