中文 | EN

PPP项目全过程绩效管理思考

2018-12-07

绩效管理是对公共服务或计划目标进行设定与实现,并对实现结果进行系统评估的过程。从管理学的角度讲,目标确立之后的过程控制是关键,绩效管理就是过程控制与事后评价,其目的就是为了更好地完成目标。绩效管理在我国的发展最早可追溯到2003年,十六届三中全会提出建立预算绩效评价体系,从中央到地方积极探索绩效管理的实施路径。2013年十八届三中全会关于全面深化改革的系统部署中明确,绩效管理作为提高预算科学化水平的政府治理工具,是实现国家治理现代化的必要手段。2014年修订发布,2015年1月1日执行的新预算法中明确将绩效作为预算法基本的管理原则,建立了“花钱必问效,无效必问责”的预算绩效管理理念,要求政府加强预算绩效管理,将绩效管理范围逐步覆盖五级政府、各级预算单位和所有财政性资金。2017年党的十九大对加快建立现代财政制度作出重要部署,明确提出要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度,全面实施绩效管理。2018年9月1日发布的《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》进一步明确提出了积极开展政府和社会资本合作(PPP)绩效管理的要求。


PPP项目绩效管理是在基础设施和公共服务领域,以PPP项目为载体,以绩效管理为手段,以实施结果为导向,以绩效提高为目标,对PPP项目预算资金安排、使用情况实施全过程管理,以控制并节约项目资金,最大化确保预算安排资金使用的经济性、效率性和效果性。目前,PPP实务中,针对社会资本方以绩效付费为目的绩效评价、绩效考核已经为政府和社会资本方广泛接受,但这仅仅是公共预算绩效管理的一个环节,远远不能满足政府及所属部门在PPP项目立项、执行过程中的绩效管理活动,为此,我们结合国家全面推进预算绩效管理的政策文件,提出PPP项目应建立全方位、多层次、全过程的绩效管理。


从政策层面提供有力依据


《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》(国办发〔2015〕42号)给出的PPP定义中明确:“政府和社会资本合作模式是公共服务供给机制的重大创新,政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价,保证社会资本获得合理收益……。”


目前,PPP模式涉及绩效管理的部门规章主要包括:国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)“五、提升专业能力。绩效评价。项目实施过程中,加强工程质量、运营标准的全程监督,确保公共产品和服务的质量、效率和延续性。鼓励推进第三方评价,对公共产品和服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价,评价结果向社会公示,作为价费标准、财政补贴以及合作期限等调整的参考依据。项目实施结束后,可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价,评价结果作为完善PPP模式制度体系的参考依据。”财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号)第二十七条 “各级财政部门应当会同行业主管部门在PPP项目全生命周期内,按照事先约定的绩效目标,对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价,也可委托第三方专业机构提出评价意见。”但是我们看到,上述针对PPP项目绩效管理出台的部门规章中,一是主要针对社会资本方和项目公司开展以激励相容、按效付费为目标的绩效评价和考核,而对政府及所属部门以资源配置、政府部门履职为目标的绩效评价和管理没有更多提及;二是对PPP项目如何开展绩效管理没有操作层面具体阐述。随着大量PPP项目落地实施,PPP项目立项决策是否科学、资源配置是否合理性、部门履职是否到位、预算资金使用效率是否提升已经日益为各级政府、外部监督机构以及社会公众所关注,仅仅针对社会资本方和项目公司开展绩效评价与考核,显然不能实现党的十九大提出的全面绩效管理的目标。


《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(2018年9月1日)“积极开展涉及一般公共预算等财政资金的政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作(PPP)、政府采购、政府购买服务、政府债务项目绩效管理。”这个指导意见进一步明确PPP项目应该积极开展绩效管理。根据财政部《关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预〔2011〕416号)对绩效管理的要求:“逐步建立以绩效目标实现为导向,以绩效评价为手段,以结果应用为保障,以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的,覆盖所有财政性资金,贯穿预算编制、执行、监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系。”我们认为,PPP模式广泛运用于政府投资基础设施和公共服务领域,PPP项目对应的政府支出责任需要纳入财政年度预算和中长期规划,PPP项目应该纳入政府绩效管理范畴,建立包括绩效目标管理、绩效运行管理、绩效评价实施管理和评价结果反馈及运用管理的完整闭环系统。今天,随着国家对全面实施绩效管理日益重视,现已发布的相关政策文件都从PPP项目监管和公共财政资金监管角度,对PPP项目建立全过程、全方位、多层次、全覆盖的绩效管理模式提供了强有力的支撑依据。



重要性和紧迫性



PPP项目是基础设施和公共服务领域为实现特定目标而引入社会资本方合作开展项目建设、运营活动。根据财政部政府和社会资本合作中心提供数据显示,截至2018年6月末,入管理库的PPP项目有7749个,累计投资约11.94万亿,其中可行性缺口补助和政府付费项目累计占管理库项目总数和累计投资额的90.8%和91.2%,财政资金在支持PPP项目运行中已占有较大的比重,换句话说,绝大部分PPP项目涉及政府支出责任履行需要安排预算资金,按照“花钱必问效,无效必问责”的预算绩效管理理念,开展PPP项目财政资金预算绩效管理已经成为政府绩效管理的重要组成部分,这与PPP模式“激励相容、物有所值”的精髓高度契合。


然而目前, PPP实务中,无论PPP实施方案,还是PPP合同文本中设置的绩效考核指标体系和付费办法都只针对政府方对项目公司、社会资本方以“激励相容、按效付费”为目的的绩效评价,从绩效管理的层级上,缺失了地方政府及所属部门以“提高项目供给效率,提高财政资金使用效益和资源有效配置,提升政府部门项目管理和监督工作效能”为目的的绩效管理活动;从绩效管理活动完整性上,缺失了PPP项目总体目标和年度绩效目标的设定和动态监控,缺失了与目标设定相适应的两个层次的指标体系的构建和动态评价活动;从绩效管理结果运用上,仅体现了按效付费和激励社会资本方不断管理创新和持续提升公共产品或服务的效率、效果,没有体现将绩效管理结果作为PPP项目决策、出台或完善PPP政策文件、对PPP相关部门进行奖惩和责任人职务调整、预算资金安排等结果运用上。


此外,即使针对项目公司、社会资本方以“激励相容、按效付费”为目的的绩效评价方面,PPP项目绩效管理实务方面也存在颇多问题,如绩效目标缺失、目标设置不规范、不清晰;PPP项目涉及的部门、单位绩效运行跟踪职责和内容不明确;PPP项目分行业、分领域绩效指标库尚未建立;绩效指标缺乏可比性、部分PPP项目绩效评价流于形式;评价结果没有真正意义与政府支出责任挂钩;PPP项目绩效结果对应的奖惩、问责机制未完全建立等。这些问题已经严重影响了PPP项目预算管理和绩效管理工作的推进。


面临着14、15年甚至16年落地实施的PPP项目陆续进入运营阶段,各级政府将逐步进入PPP项目财政补贴支出期,未来十年,将是PPP项目政府支出责任落实的高峰期,加强PPP项目财政资金预算绩效管理不仅日益变得重要和紧迫,而且PPP项目需要及时研究、补充完善跨层级、多维度绩效管理体系,将政府绩效管理层次和对项目公司、社会资本方绩效考核两个层次的绩效管理活动有机衔接,以同一个PPP项目作为载体,针对PPP项目涉及的相关方,从不同的角度对其在PPP项目中的职责和义务,从项目前期立项、PPP模式的引入和审批、社会资本方采购、项目执行中的资金投入、执行进度、提交产品或服务质量和效率、项目移交等方面实施全过程、全方位、全覆盖的绩效监督和管理,最终通过对绩效管理结果实施问责、奖惩、公式公告等措施,共同推动PPP项目的规范运行和绩效管理成果应用的深度和广度,确保PPP模式规范运行和可持续发展。


比较分析


传统政府投资项目与PPP模式的项目都属于基础设施和公共服务领域,并且都需要纳入财政预算绩效管理范畴。因此,在开展绩效管理的思路、内容、方法方面有很多相似之处。对PPP项目而言,其虽然部分资金源于财政,但是投融资、设计(如委托)、建设、运营具体工作主导权是转交给社会资本方的,政府只是作为PPP合同签约一方、项目公司非控股股东、价格、质量监管者,与社会资本合作完成项目全生命周期的建设、运营活动。换言之,PPP模式改变了传统政府投资项目由政府及所属部门、单位投资、建设、运营的状况,而是由双方组建的混合制项目公司SPV来具体完成项目投资、建设、运营工作,政府根据项目公司提供公共产品或服务的质量和效率,依据绩效考核结果支付对价。由此,PPP模式下的项目预算绩效管理的目的、主体、对象、内容、流程较传统项目预算绩效管理更加复杂、多维。(如表一)


image.png


从管理逻辑看,传统政府投资项目绩效管理是在政府及所属部门、单位、融资平台(或国企)间实施的绩效管理与监控,仅在政府及所属部门内部实施,绩效管理的结果也主要作为部门履职情况的奖惩和部门责任人职务调整、预算资金安排等的重要依据,属于内部、闭环、动态管理系统。(如图一)


image.png


PPP项目绩效管理主体更加多元,不仅涉及政府及所属部门、单位、融资平台,还涉及项目实施机构、出资代表考核内容除了涉及项目建设、运营情况外,作为按效付费的依据,还涉及项目公司、社会资本方履责情况,考核质量和考核结果等又进一步纳入政府、行业(预算)主管部门对其部门或负责人履职履责的考核范围,因此,PPP项目预算绩效管理打开了传统政府投资项目预算绩效管理与监控闭环系统,构筑了多维、多层次、半闭环、动态的预算绩效管理与监控系统。(如图二)


image.png


构建PPP项目绩效管理体系的思考


PPP项目绩效管理是政府绩效管理和财政预算绩效管理的重要组成部分,PPP项目入库规模巨大、涉及领域广阔、合作周期长、利益相关方众多,我们结合党的十九大报告提出的全面实施绩效管理要求,提出构建PPP项目全方位、多层次、全过程、全覆盖的绩效管理体系,具体包括:


主体全涉及:PPP项目绩效管理主体既包括与PPP项目直接相关的各级政府、行业主管部门、财政部门、预算主管部门、项目实施机构、出资人代表、社会资本方、项目公司,也包括对PPP项目开展外部监管的主体,如人大、政协、审计、监察、社会公众等。


对象全覆盖:PPP项目绩效管理对象包括与PPP项目相关的项目实施机构、政府出资人代表、社会资本方、项目公司。


过程全涵盖:PPP项目绩效管理应针对识别、准备、采购、执行和移交五个阶段开展具体绩效管理活动。


内容全包含:PPP项目绩效管理是包含绩效目标管理、执行过程管理、绩效评价管理和结果反馈、运用管理的动态闭环体系,以绩效目标实现为导向,以绩效评价为手段,以结果应用为保障,以改进预算管理、优化资源配置、控制节约成本、提高公共产品质量和公共服务水平为目的,贯穿于PPP项目预算编制、申报、执行、监督全过程。


方法全系列:PPP项目绩效管理应将政府及部门内部绩效管理与外部绩效监管相结合、将项目实施机构、政府出资人代表、项目公司绩效自评价与各级政府、行业主管部门、预算主管部门、财政部门绩效再评价相结合。


结果运用多维度:PPP项目绩效管理结果纳入对项目实施机构及行业、预算主管部门工作目标考核范畴,建立问题整改责任制和绩效问责机制,作为部门工作考评、干部任用、改进政府管理效能的依据;绩效结果作为政府PPP项目决策的依据,利于优化资源配置,控制节约成本,提升财政资使用效益;绩效结果作为确定社会资本按效付费金额的依据,激发其改进管理持续提高公共产品质量和公共服务水平。


信息化多元共享:除了财政部PPP项目信息平台外,PPP项目绩效管理信息将随着各预算部门、单位上报预算管理信息系统,通过数据交换和整合,推进PPP项目管理、预算管理、预算绩效管理等数据平台的对接,逐步实现PPP项目绩效信息资源的共享,为加强PPP项目绩效管理,提升绩效管理质量提供技术支撑。


综上分析,当前,随着大量落地的PPP项目逐步由建设阶段转向运营阶段,PPP项目实施全面绩效管理的重要性、紧迫性已经日益显现,目前针对PPP项目绩效管理实务存在问题,虽然经历了全国范围的清理整改工作,但是PPP项目的绩效管理仍然面临很多需要深入思考的问题,如PPP项目政府付费模式、可用性绩效付费模式和使用者付费模式的绩效管理是否应该研究制定不同的绩效管理操作办法,指导实务操作;已经进入或马上进入运营考核期的PPP项目绩效管理问题如何规范整改等等,这些问题的存在已经影响了PPP项目全面实施预算管理和绩效管理工作的推进,必须引起高度重视、着手研究并加以解决。我们认为,建立以PPP项目为载体,以绩效管理为核心的全过程、全方位、多层次、全覆盖的PPP项目绩效管理体系,才能实现PPP项目绩效管理科学化、合理化、精细化,确保PPP模式规范运行和可持续发展。 


(作者系云南云岭工程造价咨询有限公司董事长)


来源: 本站原创
作者:杨宝昆 浏览次数: