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焦小平:新时代下PPP立法

2018-07-13

财政部PPP中心主任焦小平在北京大学PPP研究中心PPP立法研讨会上的讲话

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财政部PPP中心主任焦小平

很高兴参加今天北京大学PPP研究中心组织的PPP立法研讨会,刚才听了孙祁祥院长和黄永维庭长的发言很受启发。下面我就今天的主题谈下几点自己的理解,请各位批评指正。

首先是如何看待中国的PPP?

第一,PPP是一种创新的公共服务供给管理模式。推广运用PPP模式是全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。2014年以来,财政部按照党中央国务院的决策部署,在公共服务领域推广PPP改革,旨在通过PPP这项以供给侧结构性改革为主的体制机制变革,推动转变政府职能,放宽市场准入,激励多种市场主体通过公平竞争方式增加、优化公共服务供给,解决公共服务供给不足、政府投资效率不高、服务品种单一、系统不优化、透明度不够等问题,满足人民群众不断提高的多样化高品质公共服务需求。

第二,用历史唯物主义的方法论正确看待PPP中国发展进程。2014年以前,国内已经开始有多年PPP实践探索,主要是特许经营模式。上世纪90年代在我国引进推广特许经营,在计划经济为主的体制下,它是一种改革创新,其历史贡献是有目共睹的。但是,在十八届三中全会后,按照全面深化改革要求,政府与市场边界发生了很大变化,很多过去需政府特许的事项,现在变成应该简政放权的事项。特别是,2014年开始新一轮PPP改革实践后,传统意义的特许经营模式呈萎缩趋势,在PPP市场的份额越来越小。这种变化是历史发展的客观必然。

第三,要准确理解PPP合作中三个参与主体的定位及相互关系。PPP涉及三方面主体---政府、社会资本和人民群众。政府是人民群众利益的代理人,公共服务的提供者,市场社会的监管人,也是PPP合同的甲方;社会资本是公共服务的供应商,由政府通过公开公平竞争方式选定,是PPP合同的乙方;人民群众是公共服务的最终消费者。政府与社会资本平等合作,人民群众的参与权、知情权、监督权,对公共利益的保护等,应是PPP的要义所在。

其次是如何做好新时代下的PPP立法工作?

第一,要明确立法方向。PPP立法应该贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,主动对标高质量发展,坚持问题导向,严控风险,实现PPP事业规范可持续发展。现阶段出现的PPP泛化异化等问题,顶层设计不统一,九龙治水是原因之一。不改变分工分家分治的局面,就难以从源头上解决不规范问题。我们一定要从制度设计上拆掉风险源。

第二,要明确立法定位。立法是千秋大计,不是一时之计。PPP立法不能仅仅是对过去实践的简单总结,要以改革创新促发展为导向,坚持立、改、废、释,将实践证明可行的创新实践通过立法予以固化保护,对已不适应新发展理念的做法要坚决予以调整或摒弃,同时要给未来进一步改革开放留足空间。PPP改革在正确处理政府与市场关系,推动政府转变职能,具体落实“放管服”,实现高质量发展,促进中国企业进入国际基础设施市场,特别是促进“一带一路”项目投资等,发挥了先行先试和改革破题的作用。这个宏观定位是关键。

第三,要明确几个重要技术问题。一是PPP合作双方主体的法律关系,对此各界观点不一,我认为,对于政府而言,主要是平等合作关系,再次是监管行政关系,二者并不冲突。政府作为合作一方,在参与具体PPP项目时,与社会资本法律地位平等,属于民商事法律关系;同时还要看到PPP项目的产出是公共服务,政府具有不可推卸的监管权力和义务,这属于行政法律关系。二是要突出强调重诺守信。信用是基础,合同是王法。对社会资本而言,PPP是一种一次投入分期回报的商业模式,按合同约定获得合理投资回报是社会资本的核心利益。我国现阶段正处于经济社会的转型期,政府职能转变尚未实现,依法治国还未完全到位,社会资本在双方合作中还处于相对弱势的地位。在这种背景下,立法应该更多地体现出对社会资本合法利益的保护,政府带头遵守合同,信守承诺。三是立法应推动建立一个统一规范透明高效的PPP大市场。PPP涉及国计民生,PPP项目只有在阳光下运行,接受社会监督,才能切实约束各方行为,达到多方合作共赢的目的。透明公开这一条要作为一个重点,将PPP各个参与主体在识别、论证、采购、签约、实施等各个阶段的关键信息都要通过信息化技术准确、动态地向公众披露,实现全生命周期透明公开管理。


来源: 北大PPP研究中心
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