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充分发挥PPP在片区开发项目中的作用——“PPP在片区开发项目中的应用”论坛在京举行

2016-09-08

近期,由北京国家会计学院和中国投资咨询有限责任公司联合举办的“PPP在片区开发项目中的应用”论坛在京举行。来自政府、知名企业、知名高校的100余位嘉宾与会论道,共同探讨PPP模式在片区开发过程中的应用。

推动形成合理、持续、可健康发展的PPP模式

财政部金融司五处处长阚晓西表示,新一轮PPP的推广已经有两年多的时间,良好的发展格局业已形成。越来越多的人在关心PPP、认识PPP,PPP的应用范围也越来越广,从基建领域到公共领域不断拓展。在项目规模上,两年多来做了几百个项目,落地的成功率不断提高,并且需求依然很旺盛;在操作层面,项目实操的经验越来越丰富,交易结构越来越复杂,创新也越来越大、越来越多样化;在制度设计上,对PPP的内涵、特征、机制原理越来越有共识;在立法层面上,各部门对PPP的立法理念也正在趋同,这些都为PPP的发展提供了一个良好的环境。

他认为,探讨PPP在片区开发项目中的应用很有意义。我国正在实施新型城镇化战略,仅靠公共投入难以满足需要,需要政府统筹公共资源、资金、公共资产来吸引带动社会资本投入,加速城镇化建设。这个过程具有高投入、周期长、复杂程度高的特点,对政府提出了很高的要求。如果对项目全生命周期问题及困难和风险没有清晰的认识,双方的合作难免会有波折,并最终影响合作效果,使社会资本或公共资源、公共资产、资金遭受损失。

他表示,本轮推广PPP的最主要目的是用社会资本的优势实现商业价值最大化,最终减轻公众的负担,并不断创新创造出更多价值。这个过程应该是社会资本、政府和公众共享的,合作过程中一定要秉承亲兄弟明算账的原则,只有这样合作才能顺利进行,才能经得起历史的检验和公众的质疑。财政部推动PPP的主要初衷就是为了实现这样一种合理、持续、可健康发展。目前财政部正在致力于为PPP的发展创造更加良好的环境。在立法层面,正在推动PPP立法,希望在上位法上提供依据、消除疑虑,为双方的合作保驾护航;在政策层面,今年是以缴代补政策的执行期,希望真正符合财政部推广PPP理念的项目能够优先获得资金支持;PPP基金已经开始运作,它是政府和社会资本合作的润滑剂,希望通过它参与进社会资本和政府的谈判过程,作为其中的一方而且是站在社会资本这一方的身份来理清合作双方的责权利,确保项目顺利进行,最终实现和社会资本收益共享;在示范项目建设上,财政部已经推出了两批示范项目,今年是第三批,也可能是最后一批,因为示范项目已经使合作、可持续、健康发展的理念深入人心,这个工作可以圆满地划上句号。

推动片区开发顺利进行是城镇化发展的重中之重

中国投资咨询有限责任公司总经理董建强表示,片区开发有高投入、周期长且十分复杂的特点,妥善处理片区问题,推动片区开发的顺利进行是现阶段城镇化发展的重中之重。PPP模式作为一种兼具融资与运行效率的合作模式,不仅能有效解决现阶段片区开发中融资难的问题,还能够有效调动社会资本的积极性,提高片区开发的综合效率。但是在现行的制度框架下,PPP在片区开发项目的运用上还存在一些障碍和问题亟需探讨和解决。作为深耕PPP领域的国有大型投资咨询机构,中国投资咨询公司曾为财政部、多个省市政府及相关部门、大型企业在内的百余家客户提供PPP咨询服务,参与的项目总投资额已逾1000亿元,有30多个项目成为国家级、省级示范项目。公司一直持续关注PPP在片区开发项目中的应用,希望通过本次论坛以专业前沿的视角,共同探讨PPP模式在片区开发过程中遇到的障碍及其解决方案,分享PPP模式在片区开发中的经验和心得,为PPP模式的未来发展提供积极的指引和启示,让PPP模式更好地推动建设、惠及民生。

积极规范推动园区类PPP项目

财政部PPP中心推广开发部主任夏颖哲认为, 应从“积极”和“规范”两个方面推动园区类PPP项目。现在面临园区类项目快速化建设的现状,无论从地方政府还是从经济发展来看,都希望这类项目能够快速推动,来满足地方的发展需求。他介绍,截至目前财政部PPP综合信息平台项目部公布的PPP项目一共有7704个,总投资需求8.78万亿元,其中片区开发类项目近500个,占总投资需求的10%。同时,片区开发具有投资规模大、合作周期长、多部门协作、多项目捆绑、交易结构复杂,对政府和社会资本方的能力要求高的特点。在推进片区类PPP项目中还存在一些问题,比如如何界定公共服务边界,采取哪种运作方式,回报机制是否合理等。他认为探寻规范、可行的商业模式是顺利推进园区类PPP项目的关键。要坚持PPP的核心理念,围绕公共服务,杜绝变相融资,确保依法合规,建立统一、规范、公开、透明的PPP市场,实现政府、市场、公众多方共赢。

园区中国控股有限公司执行董事梁椿认为,政府和社会资本在推进园区PPP项目时应当注意几个要点:一是必须建立起长期共赢的共识。在专业能力方面充分尊重社会资本,把这种共识和尊重写进合同当中,给予社会资本足够的话语权保障。二是必须要观察该项目的可行性以及规模与实际需求的匹配。如果项目建成以后无法发挥应有效益,即使政府愿意支付,也会造成资源的浪费。三是机制和法律的保障。比如中信汕头滨海新城PPP项目,汕头市濠江区争取到了地级市的管理权限,再加上汕头市和濠江区政府都兑现了承诺,以两级立法保障为滨海新城保驾护航,这些都对PPP的实施有巨大的裨益。四是建议公平、合理、透明的审核机制。五是革新评估机制。政府在选择社会资本方时,不能仅看重资产规模和资金实力,更要看中其轻资产能力。

中国投资咨询有限责任公司咨询总监杨宁建议,顺利推进片区开发PPP项目应完善PPP协议结构,以“主体协议+单体项目协议”的形式将主体协议分解为一系列基于单体子项目的组合协议;加强项目绩效考核及监管力度,进行项目进度控制、成本控制、质量控制、风险控制以及绩效管理等,对项目进行有效控制,避免单体项目出现问题影响整体项目的持续性推行;合理分配权利义务,协调多方合作,共同推进PPP项目申报、审批、监管等事宜等。

中国投资咨询有限责任公司咨询总监朱磊针对PPP片区开发融资问题提出建议:要坚决做到依法推动,保障项目合法合规性;政府不做甩手掌柜,尽可能支持社会资本;合理设计收益来源,提升现金流的稳定性;积极争取政策支持,构筑项目的增信措施;广泛尝试二次融资,做PPP项目的旋转门。

解决片区开发类PPP项目的法律困境

北京科技园建设(集团)股份有限公司总经理郭莹辉介绍,新城新区或大的片区综合开发涵盖规划与产业定位、土地一级开发与智慧城市配套、产业导入、城市运营、社会事业服务与公用配套服务等,是各种业务的集合体。PPP模式在新城新区或大的片区综合开发中面临的不是技术难题,而是政府职能转变及法律体系改革的综合问题。这类PPP项目涉及发改、国土、规划、建设、税务、财政等多个部门,却缺乏统一的机构或机制协调PPP项目;合同的法律效力还存在疑点,比如市级政府是否可将签约权授予区级政府乃至管委会,协议涉及财政返还问题是否需经市级人大审议通过,协议涉及各行业特许经营事项是否必须另行与各行业主管单位签署特许经营协议方为有效等。他认为,我国欠缺规范PPP基础法律关系的专门法律或行政法规,《特许经营管理办法》属部门规章,且缺乏国土部门参与;财政部、发改委各自出台的PPP法律文件属指导性文件,强制执行效力弱,且受众多法规掣肘等。他建议尽快出台PPP上位法,提升立法层级,填补法律空白,全面规范PPP各项基础法律关系;国务院统一现有部门规章,解决规章文件冲突,依据上位法细化实施路径,规范各行政审批机构职责;相关部委出台指导性文件;地方政府制定操作细则,落实上位法,保障PPP项目推进。此外,建议针对新城新区等综合性PPP项目,建立立项、规划、土地、建设、税务、财政等政府主管部门和水电燃热等行业联动工作机制,协同行政审批与行业特许经营,推动新城新区开发建设。

北京市国浩律师事务所执行合伙人王卫东认为,片区开发类PPP项目中核心的法律问题是权利设定及权利来源。首先,要明确行政权力和民事权利的边界,也就是政府要区分清楚哪些权利可以授予社会资本去行使,哪些权力是不能让渡以确保公平正义的。其次,社会资本方通过协议获得的是经营权还是管理权?还是两权的结合?必须要明确区分这两类权利,经营权可以获得收益,管理权不能获得收益。再次,政府授权给社会资本时,社会资本要求的排他权到底是经营权的排他还是管理权的排他必须区分清楚,不能笼统地将片区的排他权授予社会资本。

片区开发类PPP项目的土地问题

国土资源部土地整治中心高级工程师吕婧介绍了片区开发类PPP项目中涉及的土地问题。关于土地资源配置,一是目前我国已形成了非常完善的国家土地管理制度。依据《土地管理法》,须遵守两项基本的管理制度,社会主义公有制和用途管制,用途管制制度在目前生态文明建设的大背景下还会有所延展。二是需求问题。现在的土地资源配置问题实际上是一个现实现势现时的“三现”需求问题。三是供给问题。不管是园区开发还是单项的PPP项目,土地资源归总为两类,一类就是建设公用基础设施所需要的土地,对土地资源公用性的需求与供给;另一类就是配置的土地经营资源,属于调控性的土地资源,特点是供给形式的多样化、目标由单一趋向综合、模式是由一级开发升级到片区开发,效益更加显化。关于项目用地的取得方式,国有土地使用权取得方式有两种,一种有偿,一种无偿。具体到招拍挂、协议、租赁、作价入股等有偿方式,按具体法律条文和操作的政策等执行即可;对于划拨方式,现行划拨限制比较多,按照划拨目录执行。关于国有土地出让的收支,一是收入具体由出让土地使用权所取得总成交价款、国有土地使用权处置时需收取的土地价款、其他和国有土地使用权出让或变更有关的收入等组成。二是计提的费用,有的是以总价款,有的是以净价款,具体包括国有土地收益基金、新增建设用地土地有偿使用费、农业土地开发资金、被征地农民基本生活保障资金等,这些都有明确的定量的比例,有的是个幅度值,各级都制定了相应的政策和具体操作层面的规定,PPP项目按照具体的要求操作即可。三是支出部分,土地出让收入允许的支出项目反映在《政府收支分类科目》,一般体现在08款“国有土地使用权出让金支出”科目、09款“国有土地收益基金支出”科目、11款“农业土地开发资金支出”科目、12款“新增建设用地土地有偿使用费安排的支出”科目。未列入支出科目的各类项目一律不得通过土地出让收入支出。

北京国家会计学院教授崔志娟认为,一些片区开发类PPP项目用土地出让收入来补偿土地成本,这种做法不符合法律规定,一定要理清两者的关系。

借鉴国际经验推进片区开发类PPP项目

亚洲开发银行PPP高级官员肖光睿介绍,在英美发达国家,PPP片区项目更多用于城区危难建筑或是旧城改造。比如英国伦敦码头区再造项目,中央政府根据1980年制定的《地方政府规划与土地法》授权成立了一个专门机构——伦敦码头区开发有限公司(LDDC)代表政府行使相应的权利,负责整个片区开发招商引资。项目历时17年,成果明显,不仅建成了伦敦的金融城,而且使泰晤士河两岸完全改观。LDDC宣称用18.6亿英镑政府投入撬动了72亿英镑的私人投资。同时,除了商业可行性,兼顾经济、社会和环境综合可持续发展在英国城区改造项目中被强调。再如印度的综合纺织园区项目,在PPP融资结构中,通过联邦政府补贴和股权投资获得的融仅占基础设施总投资额的40%,剩下的60%由社会资本方筹集。值得注意的是,印度纺织部专门委派了项目管理顾问来督促项目实施,它的职责包括园区选址,促进有当地产业参与的特殊目的载体(SPV)形成 ,制定项目计划并提交审批,协助SPV招标采购、建设和运营维护,协助SPV实现融资承诺,监督进度并向纺织部提交进度报告,与州政府保持协调沟通等。

他认为,国外经验中最值得我们借鉴的是,对于片区和城市发展类项目英美都有相应的立法,如英国的新城法和美国的住宅和城市发展法,相关法律对行政授权、土地征收和实施流程等有详细的规定,为该类项目提供了法律保障。我国要顺利推进片区开发类PPP项目,应该完善配套法律政策;明确行政授权,区分政企职能边界,合理风险分担;经营性、准经营性和非经营性项目要合理打包;政府支出承诺要合规;政府预算支出要具有可操作性;项目本身要准确、合理规划定位。

                                                                                   (《中国财政》记者  刘慧娴)

                                                                                   原载于《中国财政》2016年第10期

 


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