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主旨发言:英国PPP制度建设及启示

2016-03-14

英国大使馆公使衔参赞

史云森

大家上午好,我的发言主题是英国PPP制度建设及启示,这也是英国在PPP发展30多年来的经验教训和心得启示的一个总结。我知道中国的PPP发展迅速,如果我的发言内容对大家来说是早已知道的,那还请大家原谅。我的内容是比较总结性的,也是比较广泛性的。事实上在监管PPP方面,最为核心的是英国政府部门:英国的基础设施局,这个部门设置在英国财政部之下。英国基础设施局的框架包括首席执行官,在他下面设置有基础设施建设、融资、项目跟进、PPP政策国际事务,以及基础设施战略等不同的部门。英国基础设施局的主要政府职能包括两个方面,一是负责英国基础设施相关项目的监管,包括建设、融资、项目跟进、政策制定等,二是帮助英国基础设施项目获得资金,包括吸引外资。当然,虽然说英国PPP监管主要核心部门是英国基础设施局,除此之外,还有很多相关政府部门也是与PPP监管相关的,包括财政部、政策审批规划等部门,都是相关的一些部门。与之相关的第一个部门是政府的采购方,比如交通部要采购,是部委作为采购方参与到PPP当中,对应的是地方当局。第二是私人融资单位,这是很关键的问题。在很多PPP项目中面临着各种风险,例如项目不成功的风险,因此需要专业人员来给建议,而私人融资单位就是这样一个关键部门。第三个相关部门是地方伙伴关系,主要是支持地方当局项目交付。地方政府部门在制定PPP项目缺乏经验,设立地方伙伴关系来帮助地方当局进行交付。还有剩下的三个有关部门,一个是审批组织,比如审批办公室,对所有项目进行统一审计;二是法庭,一旦PPP项目过程中出现法律纠纷问题,可以采用司法途径来解决。

这张PPT是英国PPP体制框架,从最高的财政部,到下面地方合作伙伴,还有私人投资机构,还有中央下放到区域采购的管理局面这样的框架。

英国基础设施局首席执行官的任务和职责有6个方面,PPP只是其中一个方面,在这种架构中是在过去15年中不断升级、改造形成的。英国基础设施局负责英国所有关于基础设施建设、融资等所有的活动,负责的不仅是PPP,在很多基础设施项目当中,我们会经过研讨、咨询,认为PPP是好的方式,就执行,有的时候PPP不一定是项目最理想的方式,那个时候我们不会选择PPP。英国在PPP项目中的经验,我们可以追溯到20世纪80年代末90年代初,在泰晤士河桥梁和连接英格兰和威尔士的桥梁的两个项目,我在当时是年轻的工程师,同时参与了这两个项目。

我们把可以分享给中国政府、学者和专家的经验总结成了“八项计划”。在八项计划当中,可以看到PPP法律、政策、合同,关于法治建设只是其中一项。但是仅有这些要想做好PPP肯定是不够的。有法律之后,法律如何落地,如何执法,怎样做司法的解释,怎么在实际项目推行能够实现设定的作用,还需要更多的其他活动的推进。

下面我就“八项计划”逐一做解释,从PPP法律政策合同开始。关于法律政策合同,我们提到了PPP标准化合同的模式,这个是很重要的,我们要根据每年PPP实践的情况,对标准化模板进行更新、改善,而不是设定一个模板后,就一直用这个模板。当然,可能统一的合同标准化模板不适用所有PPP项目,有的项目有自己的特点,需要提出新的需求或者要进行变动。在英国的项目中,对已有的PPP模板的变动,是不可以私自变动的,要向中央当局也就是基础设施局提申请,批准后才可以在已有的模式上进行修改。我会跳过第二个部分关于投资和宣传规划,直接讲行政管理的方法和介绍。在英国地方政府做基础设施项目或者大型项目,缺乏资金的时候,第一想到的就是PPP。但出于这一情况,是不足以让英国的中央监管部门基础设施局批准这个项目的,地方政府要做足够的有说明力的项目评估论证方法,要有项目的提案,在提案中详细说明项目成立后,或者实施后,必须要有可预期的稳健的财政收入。有的时候地方政府进行项目论证的时候,一论证就很多年,才能批准实现一个PPP项目。所以,在进行这样的项目评估论证时,非常关键的指标是要看项目投资是不是值得有足够的价值产出,是不是值得让纳税人承担支出。能够做到这样的认证,与这样一个标杆对齐,这个项目才有可能得到批准。目前英国对项目论证的指导原则有几百页那么长。第三个是整体的治理框架。与行政管理的方法比较相近。一般PPP项目开发时间长,我们做了一个统计,在英国,与传统的政府采购相比,光是在采购环节就要多花一年的时间,即便是在采购结束,项目的运营和维护阶段也都有很多的需要监管的监管点。所以,整个项目治理框架首先必须要完善地建立。第五个方面,成立PPP的机构,像中国财政部成立的PPP中心,就英国的经验看,成立这样的中心还是不够的,成立这样的PPP机构之后,要做的是把PPP这些专家、人才,技术观点等(进行整合),不仅是在国家层面有这样的一个中心、机构,还要传递到省级层面和地方层面。第六个方面,公共部门能力专长,是指在各个级别的政府之上运作PPP项目的这些官员,是否了解PPP和掌握PPP专业的知识。比如地方领导是不是可以鉴别这个项目是不是好的项目,是不是可以识别这样一个社会资本合作伙伴是不是值得信赖的伙伴,等等。这些能力和知识是需要长期培养和发展的。

下面我讲一下PPP项目成功执行的三个前提条件第一是高层的政治承诺。有的时候在国家推行PPP项目的时候,会听到不同的置疑声音。英国民众会质疑政府机构是不是获利,会不会中饱私囊。面对这种置疑和纳税人提出的问题,政府要做政治承诺,要保持对项目的重视。第二,要有竞争性的市场。保证项目经过充分的竞争,才可以保障项目的质量。第三是执法不能受政治因素的影响

我想通过英国在过去30年在PPP上积累的经验,从英国角度,对中国提一些建议。有些内容在座的专家和学者听了觉得太浅,请大家见谅。我们做PPP存在过渡期,在这个时期,我们会经历不同方面的过渡。一是融资资源的过渡。原来对大型基础项目和其他的采购项目,可能更多使用政府融资的方式。现在有了PPP之后,部分融资或者全部融资可能来自私营资本,甚至国际上的融资。二是融资方法的过渡。在英国我们典型的实践PPP的方法,会通过PPP的融资项目的结构,成立特殊实体(SPV)。SPV负责项目的运行、维护和具体操作的执行。除此之外,在过渡式的融资方法之中,我们经常使用资产负债表的融资,这指的是把资源,比如土地,租借给私营资本和私人部门,来进行运营或者经营。在租借的过程中,首先要做的是尽职调查,就是一种再度监管,对PPP项目是否产生实际的利润加上保障。三是政府角色的过渡。在传统模式中,政府是公共服务的提供者。在PPP项目中,政府不再是公共服务的主要提供者,而是从主要提供者成为监管者,政府的角色发生了变化。

这个是我关于英国PPP法制建设和发展经验的简单分享,我自己也经历了中国PPP的快速发展。从我们英国大使馆的角度来看,我们愿意帮助中国政府和业界加强PPP建设,贡献我们的力量。我也发现其实中国在PPP上,不管是学习的知识,包括你们的能力和专长,已经有了发展,很多英国的经验你们已经知道了。有些教训和经验在中国不适用,不可照搬,要根据中国的实际情况因地制宜地加以运用

谢谢。

 

 

来源: 财政部PPP中心
作者:英国大使馆公使衔参赞 浏览次数: