2021-09-19
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【微论坛】曹富国:积极运用联合国PPP立法成果,加快推动我国PPP立法进程

2021-05-26


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“财政部PPP中心”及“道PPP”公众号


中央财经大学 曹富国


联合国国际贸易法委员会在2019年7月召开的第五十二届年会PPP研讨会上通过了《联合国国际贸易法委员会公私伙伴关系(PPP)示范法》及《联合国国际贸易法委员会公私伙伴关系立法指南》,从而完成了2012年第四十五届年会启动的修订《联合国国际贸易法委员会私人融资基础设施立法指南》及《联合国国际贸易法委员会私人融资基础设施示范条文》的工作。个人作为联合国法律改革的专家组成员和中国政府代表团成员,全程参与了这项法律改革工作。个人建议国家积极利用这项联合国立法成果,加快我国PPP立法进程,为社会资本营造更加优良的营商环境,提供长期、稳定和可预期的法治保障。

一、联合国PPP立法成果确立了PPP法律发展的新的国际标准,在PPP法律演进史上具有划时代意义

传统上的PPP法律政策,以促进私人部门参与公共服务及消除其参与障碍为中心,因此可以认为,过去的PPP法是一种“促(进)参(与)法”,而现代PPP法的使命,不仅要“促参”,更是要“选优”,通过比较物有所值理论和技术的引入来确立PPP的正当性,因而是对“促参法”的升华,是一种更高质量的发展理念和方式。另外,传统上的PPP法律政策,以单一特许经营型PPP为中心,强调行政立法和管制,而现代PPP法以包容各种PPP类型的综合立法模式为中心,强调当事人之间法律地位平等和长期合作伙伴关系。

联合国PPP立法首次确立物有所值评价和财政影响论证制度,确立了PPP立法的新的国际标准。其中,物有所值评价制度在PPP法上的确立,是现代PPP法形成的标志;PPP模式也是一种积极的财政政策,其合理利用和规范发展会促进经济、社会和环境的全面高质量发展,但同时也要做好控风险工作。联合国PPP立法在促进PPP全生命周期管理、国家治理转型等许多方面也都取得了重要的立法成果。可以期待,随着联合国PPP法律国际标准的形成,全球将迎来一个PPP法律政策和良好实践高质量发展的新时代。

二、联合国PPP立法成果对进一步深化我国PPP改革,推动我国PPP法高质量发展具有重要意义

首先,联合国PPP立法更加坚定了我们在PPP改革中的理论自信、制度自信和道路自信。甚至可以认为,联合国PPP立法的许多重要成果,就是对中国PPP改革经验的总结。推动联合国PPP立法实现从特许经营为中心向PPP为中心的转型、项目前期准备问题、一方案两论证问题、风险分配与按效付费问题、合同性质与合同管理问题,可持续与包容性PPP问题,都是我们推动联合国立法改革的主要方面。比如,物有所值问题,经过我们在专家组的努力,尤其最后代表国家审议最终法律案文时,由商务部组团,财政部PPP中心以及财政部条法司同志亲自参与的中国政府代表团,成功地在联合国立法上确立了物有所值评价制度的应有地位,并赋予其新的时代内涵。我们致力于推动联合国PPP立法的另一个重要议题就是,通过PPP改革和立法推动国家治理转型与治理体系的现代化。PPP改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措,推进国家治理体系和治理能力现代化也正是十九届四中全会的议题,PPP法对此应该有所作为。我们基于中国PPP良好实践推动联合国立法重视处理PPP的治理问题,中国PPP良好实践案例给我们的建议提供了丰富的实践。这些中国PPP改革的良好实践,是我们在PPP国际法治和标准的形成与发展过程中,实现从“跟随”到“引领”的最大的理论自信、制度自信和道路自信。

其次,联合国立法有利于我们进一步推动我国PPP立法工作。联合国立法进一步说明了制订PPP基本法对确保PPP改革和PPP项目成功的必要性和紧迫性;这一建立在全球共识基础之上、反映了PPP法律发展现代趋势的PPP国际立法标准,对于解决我国PPP立法在一些重要立法议题上的纷争具有积极意义。同时,联合国PPP立法文件还是一部兼具立法案文与详细指导、实用价值极高的法律文件,对我们理解和解决很多立法议题,以及实践中的许多法律问题,都具有重要的参考价值。

再者,联合国PPP立法成果对实施我国“一带一路”倡议也具有重要意义。在联合国平台上,推动联合国PPP立法成果在“一带一路”地区实施,是我们开展“一带一路”工作的一个重大机遇。与联合国机构合作共同推动联合国PPP示范法及中国PPP良好实践在“一带一路”和世界其他地区的实施,推动联合国PPP立法成果的转化,也是中央财经大学PPP治理研究院的一项重要工作。

综上,建议高度重视联合国立法成果对我国PPP法律改革的意义,积极推动尽快出台PPP条例,并适时启动国家PPP法律的立法工作。习近平总书记主持召开的中央全面依法治国委员会第二次会议强调,“法治是最好的营商环境”。在当下高质量发展和更高层次改革开放的背景下,建设更优的营商环境是PPP立法工作的重中之重,也是社会资本等各利益相关方的长期期盼。推动各方形成共识,加快PPP立法进程,既是我们自己改革的紧迫需要,也是我们基于中国改革开放良好实践,实现大国引领的需要。我们在呼吁尽快出台PPP条例同时,也要认识到,条例不能解决很多问题,因此要积极推动国家立法机关制订一部综合性的PPP法,并同时从公共采购法体系化的角度,解决法律分割、部门分治等基础性问题。


财政部PPP中心

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