2021-12-09
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宁波市财政局PPP工作情况汇报

2016-12-29


去年以来,宁波市财政局在财政部的指导下,按照市委、市政府的相关要求,通过建章立制,搭建平台,规范操作等一系列工作,大力推广运用PPP模式,目前工作机制基本建立,项目实施稳步推进,各项工作积极进展并取得了明显成效。现将工作情况汇报如下:

一、PPP工作进展情况

(一)工作机制基本形成

目前,宁波市已形成了推广运用PPP模式必要的组织和制度体系。2015年,市政府制定了《关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见(试行)》,市财政局会同市发改委联合印发了《宁波市本级政府和社会资本合作模式项目基本操作流程》、《关于推广运用政府和社会资本合作模式的操作流程(试行)》,及时贯彻转发财政部《财政承受能力论证指引》、《物有所值评价指引》、《综合信息平台运行管理办法》以及PPP项目以奖代补等一系列配套政策文件。

市政府建立了以主要领导为召集人的PPP联席会议制度,明确了由发改委、财政局两家共同牵头,相关部门参加的PPP组织管理体系。发改委具体负责项目库管理,财政部门主要负责物有所值评价及财政承受能力论证,形成了与国资委、审计局、法制办、金融办和有关行业主管部门分工协作、各司其职的工作机制;市财政局成立了PPP工作领导小组,并经市编办批准组建了控编10人的PPP管理中心,加强和推进财政部门的PPP管理工作。通过不断完善制度体系,加快组织机构建设,积极推动建立PPP工作机制,基本建成了全市各地、各部门密切配合、协调推广PPP模式的格局。

(二)项目启动稳步推进

2016年宁波市正式向社会公布PPP项目共175个,总投资3242亿元,拟引入社会资本2309亿元。其中,签约项目42个,总投资566亿元,引入社会资本456亿元;谋划推介项目133个,总投资2600余亿元,拟引入社会资本约1700亿元。

宁波市入选财政部的第二批PPP示范项目三个,厨余垃圾处理厂是国内首个PPP模式运行的世行贷款项目,财政局协同城管局、发改委等相关部门,全程参与了项目实施方案评审、社会资本招标和项目合同评审等相关工作,协助解决项目推进过程中涉及的土地、规划、环境影响评价等一系列问题,并与世行相关政策进行衔接。项目合同已经签订并顺利进入实施阶段。鄞州垃圾焚烧项目和中意生态产业园项目也均已开工建设。宁波市入选财政部第三批PPP示范项目二个,杭甬复线一期项目的实施方案和评估报告已编制完成,并获交通部示范项目的资金意向函;宁海县文化综合体项目已完成社会资本的招标工作。另外,市“三路一桥”、市餐厨垃圾处理厂迁建工程等PPP项目已依法定程序确定了社会资本合作伙伴,正在有序推进项目实施。

同时,宁波市首批存量PPP项目(总投188亿)——“五路四桥”项目和东部新城邱隘片区综合治理项目已于今年9月完成社会资本招标工作,11月底与社会资本签订了PPP合同,并按合同付款137亿元,直接化解宁波市存量地方政府一类债务113.8亿元,同时还降低了相关政府项目融资成本,开创了新的PPP投融资模式,促进了金融机构产品创新,为宁波市其他存量PPP项目改造,在投资规模确定、具体PPP模式选择、招标核心条款设置等方面积累了实践经验,也为类似公共基础设施建设的增量PPP项目,在方案编制,市场测试、项目推介、政府采购等方面提供了参考和借鉴。

(三)平台管理日趋完善

截至日前,宁波市财政局PPP管理中心的信息平台已审核通过PPP项目30个,其中通过财政部审核并对外公布的项目23个,涉及交通、旅游、片区开发、市政、水利、文化等多个领域。通过对PPP信息平台的综合运用,加大了项目信息披露的力度,拓宽了公共监督的渠道,提高了项目全生命周期线上监管的能力,为项目合作各方提供了大数据支持,保障项目的公开透明。此外,认真组织做好PPP项目的物有所值评价和财政承受能力论证,及时统计宁波市年度PPP项目政府支出责任数据,按照财政部要求,有效防范和控制财政风险,切实保证项目各方履行合同义务。

(四)市场化PPP投资基金建立并发挥初步作用

宁波市遵循“收益共享、风险共担”的市场化运作原则,在去年底通过公开招标方式择优确定中信信托为主的联合体为基金管理人,并在宁波市注册成立了宁波锦绣资本管理有限公司。基金由市财政出资50亿元,以1:4比例吸引200亿元社会资本,形成250亿元的总规模。该基金不仅能平等地以市场化方式参与PPP项目的公开竞标,还招标确定了以同期5年以上期限人民币贷款基准利率的115%作为基金投资回报率标准,为PPP项目的有效推广运用起到了标尺、托底等作用。

为了充分发挥PPP投资基金的作用,明确职责分工和运作程序,财政局会同市发改委联合制定印发了《关于运用宁波市PPP投资基金推进实施PPP项目的操作办法》,推动投资基金参与PPP项目运作。目前,该投资基金参与了“五路四桥”和“东部新城”两个项目的投标,发挥了很好的标尺带动作用,引导中标价格大幅降低,进而降低了PPP项目的实施成本。

(五)重点推介开展培训

今年以来,市财政局与市发改委组织召开了PPP工作情况交流暨市级首批存量项目改造项目推介会,重点推介了“五路四桥” 和“东部新城”等存量PPP改造项目,取得了良好的社会宣传效果。在下半年,市财政局会同市发改委召开了全市PPP项目座谈会,听取相关部门的情况汇报,进一步明确现阶段任务,合力推进PPP项目。市财政局举办了PPP项目政策业务培训,解读上级部门下达的相关文件,提高工作人员业务水平。市财政局通过公开征集和评定,建立了第一批囊括35家中介机构的PPP咨询服务机构库,为PPP项目的咨询、评审提供了专业的服务保障,切实做到PPP项目公开透明,公众受益。为准确把握PPP模式的机制原理,倡导科学的PPP理念,市财政局以世行贷款厨余垃圾处理厂PPP项目实施方案评审为契机,组织市级相关部门参加研讨论证,以提升业务实操能力。市财政局还建立信息沟通报送制度,运用微信、QQ等信息手段建立了协同办公工作群组,加强业务交流,形成良好工作氛围。

二、存在的问题

(一)项目落地慢

经过前期PPP项目实践,PPP项目的前期准备时间一般需在一年以上,必须经过实施方案编制、物有所值评价和财政承受论证、社会资本招标、PPP合同审核等一系列程序,相对于政府投资项目的审核等整个流程,以及政府与社会资本之间的权利义务的谈判确认等在时间上会更长些,在相关程序上也更为复杂,因此使项目落地较慢。

(二)民资竞争力弱

由于民营资本在资金、技术和管理上与国企特别是央企处在劣势地位,以融资为例,民营企业一般资产规模不大,融资能力不强,银行等金融机构是按抵押或担保提供融资支持,PPP项目需要较大的融资配套,民资因自身原因无法从银行等金融机构按现有政策获得资金。另外,在土地使用、税收政策等在与政府谈判合作上也与国企有所不同。

(三)职能转变难

在PPP项目的实际操作中,一些政府部门思想观念转变难,既得利益难以调整,职能转变不到位。一些部门以PPP项目的审批程序多、准备时间长,政府把控能力弱等为托词,对适合采用PPP模式的项目不够积极主动。有的PPP项目的前期准备工作不充分,制定的实施方案质量不高、深度不够,政府与社会资本边界不清,实操性差,出现社会资本中标后项目推进迟缓的问题。

(四)能力适应慢

目前,财政部门在推广运用PPP模式也面临能力不足的问题,财政部门从原本的资金管理为主转变为综合的项目管理,由于PPP相关知识储备不足,业务能力欠缺,实操时间短等原因,财政部门对PPP模式项目的财政管理能力较弱,也在一定程度上使得PPP项目进展缓慢。

(五)信息作用小

由于平台起步时间短,人才储备少,信息维护不足,设计功能欠缺等原因,导致了综合信息平台功能不够全面,对外发布信息的广度和深度有待提高等问题,限制了平台在项目审核、项目推介和信息公开等方面发挥出更大更积极的作用。

三、下一步推进PPP工作的建议

(一)进一步加快完善PPP制度体系

一是加强政府部门协调。抓紧推进PPP立法。考虑到PPP立法准备时间长,为加快推进规范实施PPP项目,可先由国务院以行政法规的形式研究制定PPP条例,进一步理顺财政部、发改委和行业主管部门等在PPP项目管理上的职责,确保政令统一、政策协同,避免部门之间各唱各调,出现“两张皮”的现象。二是加快配套政策出台。在项目的实际推进过程中,土地使用、税收政策和融资支持是至关重要的节点。财政部门要做好牵头协调工作,会同国土部门出台完善制定PPP模式的用地政策,优化简化PPP项目用地审批手续和政府采购程序;会同国税总局进一步完善和明确PPP项目的税收政策,坚持税收中性原则。不额外增加PPP项目的税收负担,确保PPP项目公司承担公平合理的税负;在融资方面,会同人行、银监等部门研究制定适合PPP项目特点金融政策。三是完善扩充PPP信息项目库。为全面掌握PPP项目信息,建议将发改委建立的PPP项目信息也纳入到财政部的PPP信息项目库之中,也为开展PPP项目实施方案、物有所值评价和财政承受能力论证等提供数据支撑。四是合理确定财政支出责任。从全国PPP项目数量及投资总额来看,难以做到PPP项目财政支出控制在10%的公共财政支出之内。为此,可在地方政府债务限额管理的前提下,根据PPP项目三种不同付费类别,统筹安排财政资金,国有资产等各类公共资产和资源,支持PPP项目财务可持续性;鼓励各地通过存量项目的PPP改造,将其回收的资金优先用于PPP项目的财政支出。

(二)进一步发挥示范项目引导作用

一是发挥示范项目的标杆作用。对入选财政部三批示范项目和其他入库项目,分行业和领域择优选择有示范引导作用的典型项目,汇编成案例,形成可复制、可推广的标杆,供各地、各部门学习借鉴。同时,可及时组织现场经验交流会、观摩推介会等,抓紧推进项目规范落地。二是树立绩效导向,建立灵活的进出机制。示范项目重点要看实施效果,对已列入示范名单的项目,如果项目交易结构发生重大变化,或实施过程中发现不适合PPP模式,应督促实施单位进行整改,或调出示范项目名单。对原未列入示范名单但符合PPP模式特征且运营后取得良好社会效益的项目,经政府部门申报、专家评审和政府审查等环节,决定是否列入已建成项目的示范项目库,并作为示范案例进行推广。三是建立专业化管理机制。按照行业、领域和地区对示范项目库中的项目进行梳理,安排相关对口专业的工作人员对项目库进行细致专业化管理,并建立项目全生命周期质量评估制度,实时跟踪了解项目的实施进程,对出现的问题及时进行监督和指导,确保示范项目处于实时监管和动态调整之中。

(三)进一步加大财政专项PPP培训力度

PPP工作归根结底要落实到具体工作人员,而目前全国范围内普遍存在人才缺乏,素质不高的问题。因此,必须加强以财政部门牵头的PPP业务专项培训。可以对近三年来已建成、进入实施阶段的具有显著成效的PPP项目进行认真总结,提炼出一批典型案例,联合各行业主管部门开展以案例为基础、以具体做法、成效的推广为专题的PPP培训活动,进一步推广深化PPP公益理念,提高相关工作人员的业务实操能力,达到在培训中提升工作技能,在推广中转变职能理念的效果。

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